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CORTE di APPELLO di ### sezione civile ^^^^^^^^^ REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO La Corte di Appello di Messina, prima sezione civile, composta dai signori magistrati: 1) dr. ### 2) dr.ssa ### 3) dr.ssa ### relatore ha pronunciato la seguente ### nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 114/2022 R. G. vertente tra ### F.### s.a.s. di ### & C., in persona del socio accomandante ### con sede in ### P.I.: ###, elettivamente domiciliat ###, presso lo studio dell'avv. ### (con PEC indicata), che la rappresenta e difende per procura allegata all'atto d'appello, ### contro COMUNE di ### in persona del ### pro-tempore, c.f. ###, elettivamente domiciliat ###, presso lo studio dell'avv. ### (con PEC indicata), che lo rappresenta e difende per procura in calce alla comparsa di costituzione e risposta, ### _______________________ Oggetto: Appello avverso la sentenza n. 1438/2021 emessa il 15 luglio 2021 dal Tribunale di ### - prima sezione civile in materia di pagamento corrispettivo lavori di somma urgenza. ************** CONCLUSIONI delle ### Per l'appellante: “1. ritenere e dichiarare ammissibile il presente atto di appello avverso la sentenza del Tribunale di ### n. 1438/2021 pubblicata il ### non notificata. 2. Ritenere e dichiarare ammissibile la produzione documentale richiesta ai sensi dell'art. 345 comma 3 del documento <<piano di riequilibrio finanziario del Comune di ### del 4.6.2019>>. 3. Nel merito, in riforma della sentenza impugnata, rigettare integralmente l'opposizione del Comune di ### promossa con atto di citazione notificato l'11.2.2013 e per l'effetto confermare il decreto ingiuntivo n. 2052/2012.- 4. ### pertanto, il Comune di ### in persona del suo legale rappresentante pro tempore, al pagamento in favore della ### F.lli ### s.a.s. di ### & C., in persona, in persona del socio accomandante sig. ### della complessiva somma di € 60.701/90 oltre gli interessi moratori ex dlgs. 231/2002 dalla data dell'11.8.2010 (data in cui è il Comune di ### ha ricevuto il primo contributo dalla ### pari ad € 4.105.500/00) fino all'effettivo soddisfo. 5. ### l'appellato alle spese del doppio grado di giudizio”.
Per l'appellato: “precisa le proprie conclusioni riportandosi a tutto quanto dedotto ed eccepito nella comparsa di costituzione e nei verbali di causa”.
SVOLGIMENTO del ### atto di appello notificato l'11 febbraio 2022 la ### F.lli ### s.a.s. di ### & C., in persona del socio accomandante ### (d'ora in avanti, per brevità, solo ###, ha impugnato davanti a questa Corte, nei confronti del COMUNE di ### la sentenza indicata in oggetto con la quale il Tribunale di ### ha accolto l'opposizione proposta da quest'ultimo avverso il decreto ingiuntivo n. 2052/12 emesso il 14 dicembre 2012 dallo stesso Tribunale - con cui gli era stato ingiunto il pagamento della somma di € 60.701,90, oltre interessi nella misura di cui al D. lgs. n. 231/2002 dall'11 agosto 2010 sino al soddisfo e spese del procedimento, a titolo di saldo del corrispettivo dei lavori in via urgente eseguiti dalla società anzidetta in occasione dell'alluvione del 1° ottobre 2009 -, per l'effetto revocandolo, ed ha compensato per intero tra le parti le spese processuali. ### ha censurato la pronuncia impugnata per i motivi e nelle parti che s'illustreranno più avanti ed ha formulato le domande sopra riportate nel paragrafo intitolato “conclusione delle parti”.
Instaurato il contraddittorio, con comparsa depositata il 10 giugno 2022 si è costituito il COMUNE di ### in persona del ### p.t., resistendo all'appello, di cui ha contestato i motivi, e chiedendone il rigetto, perché infondato in fatto ed in diritto.
Superato il vaglio preliminare di non inammissibilità dell'appello ex art. 348 bis c.p.c. - come da ordinanza resa all'udienza del 17 giugno 2022 -, è stata fissata l'udienza del 10 luglio 2023 per la precisazione delle conclusioni.
Assegnata la causa, quale relatore, al dr. ### è stata fissata altra data per la precisazione delle conclusioni e, successivamente, a seguito di decreto presidenziale di variazione tabellare n. 6/25, riassegnato il procedimento con nomina del nuovo ### relatore e fissazione dell'udienza di prosecuzione del 27 gennaio 2025, la Corte, con ordinanza del 4 febbraio 2025, all'esito dell'udienza anzidetta, svoltasi secondo le modalità di cui all'art. 127 ter, comma 1, c.p.c. (come inserito dal D. L.vo 10.10.2022 n. 149), stanti le note di trattazione scritta depositate dalle parti, ha assunto la causa in decisione con assegnazione dei termini di cui all'art. 190 c. p. c. per il deposito di comparse conclusionali e memorie di replica. MOTIVI della DECISIONE Col primo motivo d'appello la ### si duole che il Tribunale abbia accolto l'eccezione del difetto di legittimazione passiva del COMUNE di ### Sostiene che il primo Giudice avrebbe errato nell'applicare la normativa di riferimento e sviluppa la propria doglianza partendo dal contenuto dell'ordinanza n. 3815 del 10 ottobre 2009 con la quale il ### del Consiglio dei ### aveva nominato il ### della ### quale ### delegato per il superamento dello stato di emergenza, autorizzandolo ad avvalersi del ### di ### in qualità di soggetto attuatore, con espressa facoltà di nominarne altri, nel limite di tre unità, ai quali affidare specifici settori di intervento sulla base di direttive di volta in volta impartite dal ### stesso.
Evidenzia che in quella ordinanza era stato espressamente stabilito che il ### delegato provvedesse: a) al rimborso delle spese sostenute dai comuni per i primi interventi di soccorso ed assistenza alla popolazione, debitamente documentate; b) all'accertamento dei danni, alla rimozione delle situazioni di pericolo; c) alla predisposizione di un piano degli interventi relativi al ripristino degli edifici e dei beni mobili privati distrutti o danneggiati dalla catastrofe nonché alla complessiva risistemazione dell'area coinvolta dagli eventi, con relativo cronoprogramma; d) all'espletamento di tutte le altre attività strettamente connesse al superamento del contesto emergenziale, e che fosse autorizzato a rimborsare le spese sostenute nelle fasi di prima emergenza, ivi comprese quelle relative al ripristino di mezzi e materiali.
Richiama, poi, l'art. 34 della legge regionale 12 maggio 2010 n. 11 col quale, proprio per consentire al ### delegato di dare esecuzione alle disposizioni impartite dal ### al comma 1 è stato previsto che: “per la copertura finanziaria della spesa sostenuta dai ### di ### ed ### per fronteggiare i danni causati dagli eventi alluvionali dell'01.1.2009 è destinata la somma di € 5.000 migliaia di euro finalizzata al rimborso dei materiali, della manodopera, dei noli dei mezzi approntati e delle spese relative al loro funzionamento” e ancora, al comma 10, che: “a valere dei fondi previsti dall'articolo 76 comma 4 della legge regionale n. 2/2002, in favore degli ### locali, l'### per le ### locali e la funzione pubblica è autorizzato, per l'esercizio finanziario 2010 ad erogare un contributo straordinario rispettivamente di 1.000 migliaia di euro e di 500 migliaia di euro ai comuni di ### ed ### per gli eventi calamitosi avvenuti in provincia di ### il 1 ottobre 2009 finalizzato alla realizzazione di interventi di ripristino di strutture pubbliche danneggiate”.
Sostiene che dall'esame delle riportate disposizioni si ricaverebbe che la ### del Consiglio dei ### e la ### avevano stanziato due diverse forme di sussidio in favore del Comune di ### - il primo di 5.000 migliaia di euro, da erogarsi sotto forma di rimborso, per le spese sostenute dall'Ente per il ripristino dei luoghi e della viabilità; il secondo, di 1.000 migliaia di euro, a titolo di contributo per la realizzazione di interventi di ripristino di strutture pubbliche danneggiate, laddove il COMUNE di ### avrebbe male interpretato, a suo dire, la suddetta ordinanza ministeriale, intendendo che fosse direttamente a carico della ###, oltre al finanziamento programmato per la realizzazione di interventi di ripristino di strutture pubbliche danneggiate, anche l'anticipazione della spesa necessaria per far fronte agli interventi occorrenti per il ripristino dei luoghi e della viabilità (ex art. 34, comma 1, della legge regionale citata), tanto da avere inserito indistintamente, in tutti gli atti di sottomissione, la clausola che il pagamento sarebbe avvenuto solo dopo il relativo accredito delle relative somme con finanziamento regionale e/o statale.
A suo dire, poiché essa, quale ditta specializzata in movimento-terra, aveva ricevuto incarico di eseguire gli interventi occorrenti per il ripristino dei luoghi e della viabilità (come da fatture in atti), il pagamento del corrispettivo dei lavori non avrebbe potuto che spettare al COMUNE in via di anticipazione, come previsto dalle disposizioni richiamate, mentre il fatto di avere sottoscritto la clausola che subordinava il pagamento all'accredito delle relative somme con finanziamento regionale e/o statale, se per un verso l'avrebbe vincolata ad attendere il primo finanziamento per ottenere il corrispettivo lavori (condizione verificatasi puntualmente con l'accreditamento ###/2010 - ### 117303 dell'importo di € 4.105.500,00, come da all.3 del fascicolo di primo grado), per altro verso, non avrebbe costituito implicito consenso alla novazione soggettiva del debito.
A ciò aggiunge che nel senso della titolarità del debito in capo all'Ente convenuto militerebbe la circostanza che il COMUNE di ### ha successivamente inserito i crediti vantati dalle ditte esecutrici dei lavori di ripristino dei luoghi e della viabilità nella massa passiva del piano di riequilibrio finanziario del 4 giugno 2019 (come da allegato n. 3 ed elenco allegato all'atto di sottomissione del 19 gennaio 2010), avendo perfezionato 22 transazioni con le ditte stesse nell'ambito della predetta procedura (come dalle pagg. 26-31 del piano di riequilibrio ed elenco delle imprese allegato all'ordinanza sindacale del 15 gennaio 2010, che è stato prodotto in appello in quanto formatosi successivamente rispetto al maturare delle preclusioni istruttorie).
Col secondo motivo l'appellante deduce che la motivazione della sentenza sarebbe non condivisibile anche sotto un altro profilo.
Premesso che l'atto di sottomissione sarebbe un atto integrativo negoziale del contratto di appalto originario (richiama sul punto Cass. 2015/6911), la cui ragione sta nella necessità di adeguare l'esecuzione dell'opera alle esigenze della P.A. - che non potrebbe mai assurgere ad un fatto genetico di un nuovo rapporto -, sostiene che, stante la natura pattizia dell'atto, essa società non potrebbe essere vincolata ad ulteriori condizioni che vanno oltre lo schema della convenzione sottoscritta dalle parti.
Contesta, quindi, la decisione del Tribunale laddove ha ritenuto, a suo dire errando, che il ### nel sottoscrivere l'atto di sottomissione del 19 gennaio 2010, abbia agito ai sensi dell'art. 15, comma 3, della legge n. 225/1992, quale “### di ### Civile” e quindi come longa manus dell'### avendo il primo Giudice richiamato, a supporto della decisione, tra gli altri precedenti giurisprudenziali, anche il principio enucleato dalla sentenza n. 3587/2011 della Corte di cassazione.
Obietta che, invece, proprio a seguito della lettura delle motivazioni integrali della stessa, si dovrebbe pervenire a conclusioni opposte rispetto a quelle del Tribunale, dato che nel caso esaminato dal Giudice di legittimità, sovrapponibile a quello in oggetto, la richiesta di pagamento avanzata da un'impresa nei confronti del Comune è stata disattesa dal ### in quanto l'incarico era stato conferito con la precisazione espressa che il ### aveva agito ai sensi del D.P.R. n. 16 del 6/2/1981, ossia quale ### di ### di protezione civile.
Nel caso di specie, dunque, secondo l'assunto dell'appellante, il Tribunale avrebbe dovuto tenere conto del fatto che, diversamente, il citato atto di sottomissione del 19 gennaio 2010 non conteneva affatto l'espressa precisazione suddetta - ossia che l'esecuzione dei lavori era stata affidata dal ### in funzione di ufficiale del ### in virtù dei poteri di cui alla legge 225/1992 -, tant'è che, nella nuova convenzione, l'affidamento lavori era stato ratificato mediante la procedura della somma urgenza ai sensi degli artt. 146 e 147 D.P.R. 554/1999 -.
Ne ha inferito che, proprio in virtù del principio giurisprudenziale richiamato dallo stesso Tribunale, non avrebbe potuto opporsi all'impresa l'operatività della speciale procedura prevista dalla legge 225/1992 ed il conseguente subentro ex lege dello Stato nel lato passivo del rapporto obbligatorio, stante l'assenza dell'espressa indicazione di cui sopra.
I due motivi, che si prestano ad una trattazione congiunta in quanto riguardano lo stesso tema, non meritano accoglimento per le ragioni che si espongono di seguito, dovendosi partire dal secondo in quanto logicamente e giuridicamente prioritario.
La questione oggetto della presente contesa concerne essenzialmente la legittimazione passiva - da intendersi quale titolarità dal lato passivo del rapporto sostanziale dedotto in causa - del COMUNE di ### in persona del ### p.t., rispetto all'azione di pagamento del saldo dei lavori di somma urgenza eseguiti dalla ### ditta specializzata in movimento terra, per lo sgombero delle vie di accesso nel territorio del Comune anzidetto colpito dall'evento alluvionale del 1° ottobre 2009.
Trattasi, più in particolare, dei lavori disposti dal ### del predetto Comune “in via contingibile ed urgente” con ordinanza n. 37 del 3 ottobre 2009: in essa si legge - per quanto qui di specifico interesse - che “premesso che nella giornata dell'1/10/2009 il territorio comunale è stato investito da un violento nubifragio … considerato che occorre provvedere con urgenza, a tutela della intera popolazione residente ed al fine soprattutto di garantire l'agevole acceso ai mezzi di soccorso e quant'altro necessario … ritenuto di dovere reperire tutte le ditte, imprese, … disponibili per potere eseguire i lavori di prima necessità in via contingibile ed urgente a tutela della pubblica incolumità … ### in via contingibile ed urgente l'esecuzione - su tutto il territorio comunale e non - di lavori di prima necessità idonei a garantire il ripristino delle condizioni di sicurezza per la popolazione e la sistemazione provvisoria della viabilità carrabile e pedonale”.
A seguito ed in virtù di questo provvedimento, in data 19 gennaio 2010, con “atto di sottomissione”, il ### del COMUNE di ### ha affidato alla ditta ### “i lavori di somma urgenza per la rimozione dei detriti alluvionali a ### e zone limitrofe” ai sensi dell'art. 147 del DPR 554/99, dell'importo di € 277.485,17 oltre ### Nell'atto si è stabilito che il pagamento dei lavori sarebbe stato effettuato dopo che l'### avrebbe eseguito la contabilità finale, previa registrazione dell'atto stesso e dopo il relativo accredito delle somme con finanziamento statale e regionale. ### ha chiesto ed ottenuto decreto ingiuntivo in danno del COMUNE di #### per il pagamento del saldo dei lavori, avendo allegato nel relativo ricorso che, a seguito della contabilità finale redatta dalla ### dei lavori e controfirmata per accettazione dal COMUNE stesso (allegato n. 3 al ricorso per d.i.), aveva emesso n. 2 fatture (la n. 02/09 del 16 novembre 2009 per € 216.000 e la n. 03/09 del 4 dicembre 2009 per l'importo di € 141.600) per un totale di € 338.531,91, e che, nonostante l'Ente avesse in data 11 agosto 2010 ricevuto dall'### della ### della ### un primo contributo di € 4.105.500 e successivamente, dall'### delle ### un ulteriore contributo di € 4.928.007,93, erano stati versati acconti per € 277.830, essendo ancora dovuta la residua somma di € 60.701,90, per la quale ha avanzato domanda monitoria (oltre interessi e spese).
Proposta opposizione da parte del COMUNE di ### con la quale è stata preliminarmente eccepita la carenza di legittimazione passiva sull'assunto che i lavori di pronto intervento a seguito dell'alluvione sarebbero stati affidati dal ### in veste di ufficiale di ### in virtù dei poteri a lui conferiti e delegati con ordinanza del ### del Consiglio dei ### 3815 del 10 ottobre 2009, essendo perciò l'Ente del tutto estraneo al rapporto instaurato con la ditta opposta, il Tribunale l'ha accolta, argomentando che il ### del COMUNE opponente - e, in sua vece, il ### dell'### -, nel sottoscrivere l'atto di sottomissione, ha operato in funzione di ### di ### ai sensi dell'art. 16 D.P.R. n. 66/1988 (rectius 1981), in virtù di un rapporto di delegazione interorganica.
Ha spiegato, più in particolare, che a seguito dell'eccezionale alluvione che aveva colpito diversi ### della provincia di ### tra cui quello di ### il ### del Consiglio dei ### aveva dichiarato lo stato di emergenza e, in questo ambito, il ### del predetto COMUNE aveva ordinato i lavori di prima necessità di cui all'ordinanza contingibile ed urgente n. 37/09 (sopra richiamata più nel dettaglio).
In esecuzione di tale provvedimento e della successiva ordinanza sindacale n.02/10 - con la quale erano state individuate, tra le altre, le ditte specializzate per lo sgombero del materiale -, ha puntualizzato ancora il primo Giudice, è stato sottoscritto l'atto di sottomissione stipulato con la #### Nella sentenza viene richiamato l'insegnamento della Suprema Corte secondo il quale il potere di ordinanza spettante al ### per i provvedimenti contingibili ed urgenti ai fini di pubblico interesse appartiene allo Stato, anche se siano implicati interessi locali, poiché il ### agisce quale ufficiale del ### secondo il convincimento del primo Giudice, il ### nel caso di specie, ha agito quale organo della ### essendo intervenuto a tutela della pubblica incolumità per ripristinare le condizioni di sicurezza della strada e rimuoverne i detriti, dovendo trovare, perciò, applicazione il principio espresso dalla S.C. (sentenza n. 3587/2011) secondo cui la domanda di pagamento del corrispettivo non va proposta nei confronti del Comune, ma del Ministero della ### per cui conto è stata assunta.
Le argomentazioni esplicitate dal primo Giudice sono pienamente condivisibili nel loro complesso, laddove hanno escluso la legittimazione passiva del COMUNE convenuto, e resistono ai rilievi critici dell'appellante, per vero poco puntuali secondo quanto si dirà.
La società impugnante ritiene che l'errore di fondo commesso dal Tribunale starebbe nella considerazione che il ### nel sottoscrivere l'atto di adesione con la ditta ### del 19 gennaio 2010, abbia agito quale longa manus dell'### in quanto autorità comunale di protezione civile ai sensi dell'art. 15, comma 3, della legge n. 225/1992.
Per confutare questo convincimento l'appellante si limita ad evidenziare che inconferente sarebbe sul punto il richiamo al principio enucleato dalla sentenza n. 3587 del 14 febbraio 2011 della Suprema Corte, dato che mentre nel caso esaminato in essa il difetto di legittimazione del Comune era stato affermato per il fatto che l'incarico alla ditta che rivendicava il pagamento del corrispettivo era provenuto dal ### il quale aveva espressamente agito in veste di ### di ### della ### ai sensi dell'art. 16 del D.P.R. n. 66/1981, nel caso in esame l'atto di sottomissione del 19 gennaio 2010 non conteneva affatto un'espressa indicazione in tal senso, tanto è vero che nella nuova convenzione l'affidamento dei lavori era stato ratificato mediante la procedura della somma urgenza.
Il rilievo critico così semplicisticamente impostato - osserva la Corte - è evidentemente insufficiente ed inidoneo ad inficiare la giustezza delle argomentazioni del primo Giudice, che non possono certo essere ridotte, come ha fatto l'appellante, al mero richiamo al principio giurisprudenziale di cui alla sentenza n. 3587/2011.
Il Tribunale, infatti, lungi dall'essersi limitato a basare la propria decisione sul principio ricavato da tale pronuncia, ha adeguatamente spiegato che il ### ha operato nell'occorso quale ### di ### avendo emesso in via contingibile e urgente l'ordinanza n. 37/09 con cui ha ordinano l'esecuzione dei lavori di prima necessità per garantire il ripristino delle condizioni di sicurezza per la popolazione e la sistemazione provvisoria della viabilità pedonale e carrabile; il tutto nell'ambito dell'evento calamitoso eccezionale costituito dalla grave alluvione che si è abbattuta in diversi ### della provincia di ### tra cui quello di ### per la quale il ### del Consiglio dei ### aveva dichiarato lo stato di emergenza.
Ha, quindi, richiamato l'insegnamento pacifico della Suprema Corte secondo cui il potere di ordinanza spettante al ### per i provvedimenti contingibili ed urgenti a fini di pubblico interesse appartiene allo Stato, ancorché nel provvedimento siano implicati interessi locali - come nella specie -, poiché il ### agisce, in tali casi, quale ufficiale di governo.
Questi argomenti sono assolutamente condivisibili ed esattamente pertinenti in fatto ed in diritto alla fattispecie in esame.
Ed infatti, secondo quanto risulta dalla documentazione in atti, dopo che con decreto del 2 ottobre 2009 il ### del Consiglio dei ### aveva dichiarato, sino al 31 dicembre 2009, lo stato di emergenza in relazione alla “grave situazione determinatasi a seguito delle eccezionali avversità atmosferiche verificatesi il 1° ottobre 2009 nel territorio della provincia di Messina”, la stessa ### del Consiglio del ### con ordinanza n. 3815 del 10 ottobre 2009, su proposta del ### del ### della protezione civile, ha disposto - per quanto qui di specifico interesse - che: - tra i ### interessati dagli eventi metereologici in questione vi era quello di #### - il ### della ### è stato nominato ### delegato per il superamento dello stato di emergenza, con la possibilità di avvalersi del ### di ### quale soggetto attuatore, potendosi anche avvalere di altri soggetti attuatori, nel numero massimo di tre unità cui affidare specifici settori; - gli interventi di cui all'ordinanza medesima sono stati dichiarati “indifferibili, urgenti e di pubblica incolumità”.
In questo contesto altamente emergenziale - nel quale si è verificata anche la perdita di vite umane (come si legge nello stesso preambolo dell'ordinanza di che trattasi) -, il giorno successivo all'emanazione del citato decreto P.C.M. dichiarativo dello stato di emergenza, il 3 ottobre 2009 il ### del COMUNE di ### ha emesso l'ordinanza n. 37/09 sopra richiamata, per provvedere “con urgenza”, nell'immediatezza dell'alluvione, all'esecuzione dei lavori di pronto intervento a garanzia del ripristino della sicurezza della popolazione ed alla sistemazione provvisoria della viabilità pedonale e carrabile, onde anche consentire ai mezzi di soccorso di accedere ai luoghi interessati dall'evento, e ciò ha fatto espressamente “in via contingibile ed urgente”, incaricando contestualmente il ### dell'ufficio tecnico di reperire imprese, ditte, enti, associazioni di volontariato e quant'altro, disponibili e attrezzati per tali lavori e disponendo la trasmissione del provvedimento medesimo anche al ### nazionale della ### civile, alla ### di ### ed al ### della ### È sulla base ed in esecuzione di tale ordine che, con successiva ordinanza n. 2 del 15 gennaio 2010, il ### richiamata quella n. 37/09 con la quale (si legge nell'ordinanza n. 2) era “stato disposto in via contingibile ed urgente il ricorso a ditte specializzate ed in possesso di macchine per movimentazione terra, individuate dai ### delle strutture responsabili, per garantire il ripristino delle condizioni di sicurezza per la popolazione”, preso atto delle “ditte che sono intervenute sui luoghi per l'effettuazione degli interventi di soccorso” indicate “nell'elenco allegato al presente provvedimento”, ha dato incarico allo staff dell'area tecnica di “predisporre i progetti necessari per poter procedere al pagamento delle ditte che hanno operato nel territorio comunale a seguito dell'evento”.
Tra le imprese indicate nell'elenco allegato all'ordinanza stessa risulta, al n. 18, l'odierna appellante, che ha operato in ### con la quale, poi, giusta “atto di sottomissione” del 19 gennaio 2010, il ### dell'area tecnica manutentiva (in virtù dell'incarico specifico contenuto nelle suddette ordinanze n. 37/09 e 2/10) ha formalizzato l'incarico affidatogli per i lavori di somma urgenza anzidetta, attestandone l'avvenuta esecuzione a norma di legge; il tutto ai sensi e per gli effetti dell'art. 147 DPR 554/1999.
Ora, prima ancora delle norme ex art. 16 del DPR n. 66/1981 - che testualmente stabilisce che “il ### quale ufficiale di governo, è organo locale di protezione civile. ### provvede, con tutti i mezzi a disposizione, agli interventi immediati, dandone subito notizia al prefetto” - ed ex art. 15, comma 3, della legge 225/1992 (intitolata “### del ### nazionale della protezione civile”), abrogata nel 2018, ma applicabile qui ratione temporis, secondo cui: “il ### è autorità comunale di protezione civile. Al verificarsi dell'emergenza nell'ambito del territorio comunale, il ### assume la direzione e il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite e provvede agli interventi necessari dandone immediata comunicazione al prefetto e al presidente della giunta regionale” -, viene in rilievo qui l'art. 54 del D. Lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.) (rubricato “attribuzioni del ### nelle funzioni di competenza statale”), che al comma 4 sancisce: “il ### quale ufficiale del ### adotta con atto motivato provvedimenti contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione”.
Come si è detto sopra, in occasione del fatto alluvionale di eccezionale gravità accaduto il 1° ottobre 2009, dichiarato lo stato di emergenza il 2 ottobre 2009 dal ### del Consiglio dei ### il 3 ottobre 2009 il ### del COMUNE di ### ha emesso l'ordinanza n. 37, espressamente definita “contingibile ed urgente”, al fine precipuo, enunciato in essa, di “garantire “il ripristino delle condizioni di sicurezza per la popolazione e la sistemazione provvisoria della viabilità carrabile e pedonale”, a “tutela dell'intera popolazione residente ed al fine soprattutto di garantire l'agevole accesso ai mezzi di soccorso e quant'altro necessario”, essendo evidente, dal tenore del provvedimento ed avuto riguardo al contesto emergenziale in cui lo stesso è stato emanato, che la fattispecie concreta è riconducibile alla suddetta previsione dell'art. 54, avendo il ### dovuto effettuare un intervento urgente ed immediato a tutela della pubblica incolumità (come si legge nella stessa ordinanza) e della sicurezza urbana.
Come infatti chiarito dalle ### della Suprema Corte, l'art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000 attribuisce al ### il potere di emanare ordinanze contingibili ed urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana: esse sono adottabili qualora, com'è avvenuto nella specie, si renda necessario fronteggiare situazioni impreviste e non altrimenti fronteggiabili con gli strumenti ordinari e la loro adozione presuppone necessariamente situazioni, non tipizzate dalla legge, di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da una istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, avuto riguardo, soprattutto, all'impossibilità di utilizzare i rimedi di carattere ordinario apprestati dall'ordinamento (così Cass. S.U. n. 20680/2018); requisiti - questi - tutti ricorrenti nel caso di specie.
In tali ipotesi il ### agisce quale ufficiale di governo, per espressa previsione normativa, ossia in qualità di organo periferico dello Stato (a ciò delegato ex lege), a differenza che nella fattispecie regolata dall'art. 50 dello stesso T.U.E.L., dove opera, invece, quale “autorità locale” ed emana le ordinanze contingibili ed urgenti “quale rappresentante della comunità locale” quando si tratta di fronteggiare “emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale” ovvero nel caso in cui sia necessario effettuare interventi volti “a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche”.
Nel caso concreto - va ribadito - non è revocabile in dubbio, sulla base di quanto emerge dagli atti e dal loro tenore testuale, nonché in relazione al contesto storico di riferimento, che l'intervento in via “contingibile ed urgente” del ### del COMUNE di ### sia stato in via preminente ed oggettiva finalizzato alla tutela della pubblica incolumità e della sicurezza della popolazione, pregiudicate improvvisamente e gravemente dall'evento alluvionale eccezionale di cui si è detto, e non già a fronteggiare problemi di carattere sanitario e/o di igiene pubblica, né, tanto meno, a superare situazioni di incuria o degrado ambientale e territoriale o di pregiudizio al decoro ed alla vivibilità urbana.
Gli atti sopra richiamati forniscono, singolarmente e nel loro complesso, elementi non facilmente confutabili sulla dimensione statale dell'interesse a fronteggiare l'emergenza determinata dalla grave calamità naturale di cui si è detto, che ha colpito vari ### della provincia di ### anche per la parte riguardante i soccorsi a favore delle popolazioni del territorio “del Comune e non” (così testualmente l'ordinanza n. 37 richiamata sopra) che ne sono state colpite (pure se tale interesse si è localizzato in alcune aree del territorio nazionale).
Ne deriva, sul piano della legittimazione passiva - oggetto specifico della presente impugnazione -, che essa spetta senz'altro all'### statale, come correttamente ritenuto dal primo Giudice, e non già al COMUNE convenuto, cui non è ascrivibile, per tutte le ragioni suddette, l'azione provvedimentale del ### in oggetto, da lui posta in essere non già - si ripete - quale autorità locale e legale rappresentante dell'Ente, bensì in veste di ufficiale di governo, organo periferico dello Stato, e segnatamente, nel caso concreto, “autorità comunale di protezione civile”.
In tal senso è pacificamente l'insegnamento della Suprema Corte secondo cui il ### capo dell'amministrazione locale, è anche organo dell'### dell'interno e, in tale veste, pur avvalendosi dei mezzi propri del Comune, pone in essere atti imputabili direttamente allo Stato.
In particolare - ha affermato il Giudice di legittimità in una fattispecie analoga a quella in esame - il ### è anche organo locale del servizio di protezione civile (art. 16 D.P.R. n. 66/1981, confermato dall'art. 15, comma 3, della legge n. 225/1992) e l'attività da lui svolta in questa veste non determina l'automatica responsabilità all'ente territoriale per l'adempimento delle obbligazioni assunte, essendo necessario, caso per caso, accertare la natura, statale o meno, dell'interesse perseguito.
In questa prospettiva interpretativa è costante l'indirizzo della Suprema Corte secondo cui il Comune, quale ente locale, non può essere ritenuto responsabile dell'operato del ### sempre e comunque, in maniera automatica, e, dunque, nemmeno quando costui non abbia specificato di agire quale delegato o per incarico dell'autorità statale, atteso che egli cumula istituzionalmente nella propria persona la qualità di capo dell'amministrazione comunale e, nei casi previsti dalla legge, quella dell'ufficiale di governo, così assommando una doppia investitura, dovendo aversi riguardo, all'uopo, alla natura statuale o locale dell'interesse cui l'azione del ### è stata funzionale (così Cass. nn. 17715/2014; 16921/2010; 26691/05; 7810/1997; 4604/1996; 656/1994; si vedano anche, in senso analogo, Cass. civ. nn. 3587/2011; 7210/2009).
Posta, dunque, la piena condivisibilità della statuizione del primo Giudice, anche per le motivazioni integrative sin qui esposte, va disattesa l'unica (oltremodo riduttiva) ragione di critica addotta dall'appellante col secondo motivo di appello - che, cioè (in sintesi), il Tribunale avrebbe dovuto considerare che l'atto di sottomissione del 19 gennaio 2010 non conteneva la precisazione espressa che l'esecuzione dei lavori era stata affidata dal ### in funzione di ufficiale del ### in virtù dei poteri ex lege 225/1992 (come, invece, nel caso di cui alla pronuncia della S. C. n. 3587/2011 richiamata dal Tribunale) -, dato che, a prescindere dal fatto che la sentenza impugnata si è basata, come si è riportato più sopra, su argomentazioni molto più articolate, non contestate specificamente dall'appellante, in ogni caso è stato lo stesso Giudice nomofilattico a ritenere ininfluente un'esplicitazione in tal senso, laddove ha affermato chiaramente che “il Comune non può essere ritenuto responsabile dell'operato del ### per il solo fatto che questi non abbia specificato di agire quale delegato o per incarico di autorità statale” (così testualmente la citata Cass. civ. 26691/05, in parte motiva), stante che egli cumula in sé, istituzionalmente, la qualità di capo dell'amministrazione comunale e, nei casi previsti dalla legge (tra cui rientra, indubbiamente, la fattispecie che ci occupa), quella di ufficiale di governo.
Infondato è, anche alla luce di quanto sin qui si è detto, il primo motivo di appello.
Con esso l'appellante intende sostenere (in sintesi) che, poiché l'ordinanza n. 3815/2009 del ### del Consiglio dei ### all'art. 1, comma 6, parla di “rimborso” delle spese sostenute dai ### per i primi interventi di soccorso e poiché l'art. 34, comma 1, della legge regionale 11/2010, a tale scopo emanata, parla di “spesa sostenuta” dai ### (tra cui quello di #### per fronteggiare i danni, avrebbe errato l'Ente convenuto nell'interpretare l'ordinanza nel senso che fosse a carico della ### anche l'anticipazione della spesa necessaria per far fronte agli interventi occorrenti al ripristino dei luoghi e della viabilità, che, invece, a suo dire, in base a detti provvedimenti, gravava a carico del COMUNE, senza che, in senso contrario, potesse valere la clausola dell'atto di sottomissione che ha subordinato il pagamento al relativo accredito delle somme con finanziamento regionale e/o statale.
Prova ne sarebbe che il COMUNE ha successivamente inserito i crediti vantati dalle ditte esecutrici dei lavori di ripristino dei luoghi e della viabilità nella massa passiva del piano di riequilibrio finanziario del 4 giugno 2019 (prodotto in allegato all'atto di appello).
Va detto, anzitutto, che gli argomenti esposti col presente motivo di appello sono nuovi, non essendo stati mai formulati dalla ### in precedenza, in nessuno degli atti difensivi di primo grado, ed introducono, come tali, per la prima volta in appello, un thema decidendum sottratto al contraddittorio dele parti nella sede dovuta, ossia nel primo grado di giudizio, entro i termini delle preclusioni assertive.
In tale contesto, pure il documento denominato “delibera di dissesto”, prodotto solo con l'atto di appello, è da ritenere inammissibile perché tardivamente allegato, dato che, se è vero che si è formato nel giugno 2019, essendo sopravvenuto rispetto al termine delle preclusioni istruttorie, avrebbe comunque dovuto essere prodotto nella prima difesa possibile successiva alla sua formazione (quanto meno a partire dall'udienza del 23 gennaio 2020), previa richiesta al G.I. di autorizzazione alla sua produzione; ciò che non risulta essere avvenuto, né la parte ha dimostrato, né offerto di dimostrare, di essere stata impossibilitata a produrlo prima.
Ad ogni buon conto, anche a volere ammettere l'argomento difensivo nuovo, ma non anche la produzione documentale - cui osta fermamente il disposto dell'art. 345, comma 3, c.p.c. nel testo novellato, qui applicabile ratione temporis -, esso è, comunque, infondato nel merito, in quanto, al di là delle espressioni letterali usate negli atti amministrativi e normativi di riferimento (“rimborso”, “spese sostenute”, “finanziamento programmato”, “anticipazione” e simili), è un dato certo che il pagamento del corrispettivo dei lavori effettuati in via urgente dalle varie ditte, seppure materialmente eseguito dal COMUNE, non è mai stato posto a carico dell'Ente locale, ma sempre gravante sulle risorse finanziarie in parte della ### in parte dello Stato (Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare), in parte del ### della ### come è dato ricavare, in particolare, dall'art. 4 della più volte citata ordinanza del P.C.M. n. 3815 del 10 ottobre 2009, oltre che dalla legge regionale n. 11/2010 citata dallo stesso appellante.
Ciò è riscontrato dai dati documentali, dalla stessa clausola dell'atto di sottomissione circa il pagamento dei lavori sopra richiamata - tutt'altro che irrilevante in questo quadro, ma significativa, invece, della circostanza di che trattasi -, nonché dal fatto oggettivo e pacifico che alla ripartizione delle somme tra le varie ditte che avevano svolto i lavori in esecuzione dell'ordinanza contingibile e urgente in questione il ### dell'### del COMUNE odierno appellato ha provveduto a seguito del conseguimento dei relativi finanziamenti da parte della ### (si veda, per tutte, la determinazione n. 84 del 12 giugno 2012, in atti), essendo evidente che il COMUNE, in tal caso, ha agito quale mero delegato della ### e/o dell'### statale di riferimento.
Vale sul punto, a chiusura dell'argomento, richiamare il principio giurisprudenziale secondo il quale, nel solco degli insegnamenti riportati sopra in sede di disamina del secondo motivo di appello, quando il ### come è avvenuto certamente nella specie, ha emesso un'ordinanza contingibile ed urgente a tutela della pubblica incolumità, operando come ufficiale di ### sussiste la legittimazione passiva dell'### statale competente non solo per le azioni risarcitorie, ma anche per ogni azione di pagamento diversa da quella risarcitoria, anche se al Comune sono state assegnate le somme necessarie per provvedere alla relativa corresponsione (tra le tante v. Cass. civ. 5970/2019; 26337/2016; 17715/2014).
Ne discende l'inammissibilità del primo motivo di appello e, comunque, la sua infondatezza nel merito.
Il terzo motivo rimane assorbito nel rigetto dei primi due, in quanto concerne la contestazione dei motivi di opposizione a decreto ingiuntivo attinenti alla fondatezza della pretesa azionata in monitorio dalla società opposta: l'esame di esso si palesa evidentemente superfluo, essendo stato confermato il rigetto della domanda della ### per difetto di legittimazione passiva (quale titolarità passiva del rapporto dedotto in causa) in capo al COMUNE di ### che è dirimente rispetto ad ogni altra ragione di merito.
Infondato è infine il quarto motivo che riguarda la statuizione sulle spese di primo grado, di cui l'appellante invoca la riforma nel senso della condanna del COMUNE appellato al loro rimborso sul presupposto della fondatezza dei motivi di appello, che, invece, non è stata riconosciuta dalla Corte.
Al rigetto integrale dell'appello segue, per la regola della soccombenza, la condanna dell'appellante al rimborso delle spese del presente grado in favore di controparte, da liquidare secondo i parametri di cui al D. M. n. 147/2022, qui applicabile ratione temporis, tenuto conto del valore della controversia, individuato in base al disputatum (scaglione da € 52.001 a € 260.000), applicando i parametri tariffari minimi in considerazione della semplicità della contesa e delle questioni in fatto e in diritto da essa implicate, di bassa difficoltà, determinandole, perciò, in complessivi € 7.160 a titolo di onorario - di cui € 1.489 per la fase di studio della controversia, € 956 per la fase introduttiva del giudizio, € 2.163 per la fase di trattazione (v. sul punto specifico il principio espresso da Cass. n. 8561/2023) e € 2.552 per la fase decisionale -, oltre rimborso forfettario spese generali nella misura del 15%, CPA e IVA (ove dovuta).
A termini dell'art. 13 del T.U. n. 115 del 30.5.2002 e s. m. i. (ed in particolare in riferimento a quella dettata dall'art. 17 della legge n. 228 del 24.12.2012, cd. “di stabilità” per l'anno 2013), secondo cui “quando l'impugnazione, anche incidentale, è respinta integralmente o è dichiarata inammissibile o improcedibile, la parte che l'ha proposta è tenuta a versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione, principale o incidentale, a norma del comma 1 bis”, si dà atto della sussistenza dei presupposti di cui al periodo precedente, con l'avvertenza che l'obbligo di pagamento sorge al momento del deposito dello stesso. P. Q. M. la Corte di Appello di ### prima sezione civile, come sopra composta, uditi i procuratori delle parti, respinta ogni diversa domanda, difesa e/o eccezione, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dalla ### F.lli ### s.a.s. di ### & C., in persona del socio accomandante ### con atto di citazione notificato l'11 febbraio 2022, nei confronti del COMUNE di ### in persona del ### p.t., avverso la sentenza 1438/2021 emessa il 15 luglio 2021 dal Tribunale di ### - prima sezione civile, così provvede: • rigetta l'appello; • condanna parte appellante al rimborso delle spese del presente grado in favore del COMUNE appellato, liquidate in complessivi € 7.160 a titolo di onorario (come in parte motiva ripartiti), oltre rimborso spese generali nella misura di legge, CPA e IVA (ove dovuta); • dà atto che sussistono i presupposti perché l'appellante, in quanto soccombente ut supra, versi un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione (con l'avvertenza che l'obbligo di pagamento sorge al momento del deposito della presente pronuncia).
Manda alla ### per gli adempimenti di rito.
Così deciso nella camera di consiglio (da remoto) del 9 gennaio 2026 ### estensore il ### (dr.ssa ### (dr. ###
causa n. 114/2022 R.G. - Giudice/firmatari: Augusto Enrico Ben Sabatini, Adamo Anna
v5.49
