testo integrale
ORDINANZA sul ricorso n. 23345/2020 r.g. proposto da: ### s.a.s. di ### & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, giusta procura speciale prodotta telematicamente dall'Avv. ### la quale dichiara di v oler ricevere le comunicazioni di canceller ia all'indirizzo pec indicato. -ricorrente - contro Ministero dell'### e delle ### in persona del ### pro tempore, ### del ### in p ersona de l direttore pro 2 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### tempore, rappresentati e difesi, per mandato ex lege, dall'avvocatura generale dello Stato e presso la stessa per legge domiciliat ###via dei ### n. 12 -controricorrente-ricorrente incidentale - E ### in persona del legale rappresentante pro tempore, Comune di ### in pe rsona del legale rappresentan te pro tempore -intimati - avverso la sentenza della Corte di appello di Venezia n. 5533/2019, depositata in data 5 dicembre 2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/4/2024 dal ### dott. ### D'#### 1.### s.a.s. di ### & C. deduceva l'illegittimità della determinazione dei canoni demaniali operata dal Comune di ### con riguardo alle concessioni demaniali nn. 8 e 9 per l'anno 2010 e l'infondatezza de lle relative pretese di pagamento (sia a titolo di canone sia a titolo di imposta regionale), con condanna del MEF e dell'### del demanio (###, ciascuna per quanto di propria competenza, a re stituire le somme indebitamente pagate a titolo di canone, e del Comune e della ### alla restituzione degli importi indebitamente versati a titolo di imposta.
In particolare, con riferimento ai provvedimenti di cui nn. 12033 e 12115, rispettivamente del 12 e del 13 luglio 2010, il Comune aveva comunicato alla società la determinazione dei canon i 3 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### demaniali per l'anno 2010, negli importi di euro 92.777,07, quanto alla concessione demaniale n. 8/04 e di euro 68.082,15, quando la concessione demaniale n. 9/04.
La società, pur ritenendo infondata la pretesa del Comune, al solo scopo di evitare la procedura esecutiva, aveva versato tutti gli importi pretesi dall'amministrazione per l'anno 2010, «al contempo riservandosi di agire in giudizio p er otte nere la ripetizione dell'indebito». ### - per quel che ancora qui rileva - avrebbe violato l'art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 400 del 1993, come sostituito dalla legge di conversione n. 494 del 1993 , e calcolato i l canone concessorio con riferimento all'anno solare, «sebbene l'utilizzo dei beni demaniali fosse avvenuto durante la sola stagione e stiva», dovendosi tenere conto, appunto, «dell'effettiva utilizzaz ione del bene oggetto della concessione».
La società chiedeva, dunque, che fosse accertato che gli importi corretti erano di euro 19.468,21, quanto alla concessione n. 8/04, e di euro 19.771,80, quanto alla concessione n. 9/04.
Nel corso del giudizio entravano in vigore le disposizioni di cui all'art. 1, commi 732 e 733, della legge n. 147 del 2013. 2. Il tribunale dichiarava il difetto di legittimazione passiva della ### e, in accoglimento della domanda proposta in via principale della società, accertava il suo diritto «alla definizione della controversia ai sensi dell'art. 1, commi 732 e 733, legge n. 147 del 2013, avendo essa corrisposto più del 30% delle somme “dovute” (intendendo per “somme dovute” quelle originariamente pretese dell'amministrazione)».
Condannava, dunque, il Comune alla restituzione di quanto corrisposto in eccedenza, per un importo comp lessivo di euro 112.701,47. 4 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### 3. Avverso tale sentenza proponevano distinti appelli principali il MEF e l'ADD , dedu cendo l'inapplicabilità d el condono e della correttezza dei conteggi, oltre al Comune di ### Proponeva appello incidentale la società. 4. La Corte d'appello di Venezia, per quel che ancora qui rileva, non accoglieva la richiesta di condono, in quanto l'art. 1, comma 732, della legge n. 147 2013 prevedeva una speciale procedura per porre fine alle cont roversie già insorte , nelle qu ali le somme in contestazione e ritenute dovute dall'amministrazione «non siano state corrisposte».
Al contr ario, nel caso in esame, «quanto richie sto dall'amministrazione le è già stato corrisposto in ottemperanza a tali richieste (anche se con la dicitura “salvo conguaglio”), ben prima della domanda di condono e nessun versamento è stato fatto a titolo di condono».
Il condono appariva, pertanto, inidoneo a chiudere la vertenza «e non p resenta[va] alcuna f unzione deflattiva (cioè non soddisfaceva le esigenze per le quali era previsto e cioè evitare che l'amministrazione subisca ulteriori ritardi nel pag amento e deb ba sostenere spese giudiziarie)».
Ribadiva che «non è intervenut o alcun pagamento a titolo di condono. Né può essere u tilizzato per perfezionare il condono l'importo precedentemente corrisposto, perché a suo tempo versato per altro titolo».
Peraltro, «e ad abundantiam» evidenziava che la definizione si perfezionava solo se era «dimo strato l'e sito positi vo dei riscontri effettuati dall'ente impositore relativamente alla corrispondenza di tale versamento ai presupposti legali o alle condizioni individuate dalla norma di legge». 5 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### riguardo all'a ttività effe ttivamente svolta dalla società nell'ambito delle pertinenze demaniali comprese nella concessione n. 8/2004, essa consisteva nella gestione «in forma imprenditoriale ed a carattere stagionale di una piscina natatoria all'aperto, ossia in un'attività di tipo turistico-ricreativo (secondo la defi nizione contenuta nell'art. 1, comma 18, del decreto-legge n. 194 del 2009 e nell a legge regionale del V eneto n. 33 del 20 02) che, sostanziandosi in una produzione di servizi, è attività collocabile nel settore terziario».
Vi era, poi, anche la gestione di un chiosco-bar per la somministrazione al pubblico di al imenti e bevande, «rientrante nell'attività di commercio», in relazione alla concessione n. 9/2004.
La Corte territoriale condivideva la valutazione del ### in ordine alla descrizione dell'attività aziendale, reputando che la stessa «si sostanziasse in prestazione di servizi, rientrante nel terziario».
Inoltre, proseguiva la Corte territoriale, il pagamento del canone era su base annuale, a prescindere dalla stagionalità delle attività esercitate. Ciò sia perché le concessioni erano annuali sia perché «alcuni manufatti erano rimasti sul sedime». ### espleta ta era e merso che «i locali compresi nelle concessioni dem aniali pur non essendo in esercizio , risultavano perlopiù occupati da attrezzature e materiali di sua proprietà e le aree occupate dai ### manufatti autorizzati».
Peraltro, «no n risulta nemmeno p rovato che al te rmine del periodo di balneazione siano stati rimossi tutti manufatti rimovibili e l'area sia stata restituita». 5. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società ### s.a.s. di ### & C., depositando anche memoria scritta. 6 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### 6. Hanno resistito con controricorso il Ministero dell'economia e delle finanze l'Ag enzia del demanio, prop onendo anche ricorso incidentale e depositando memoria scritta. ###: 1. Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente deduce la «violazione o falsa applicazione dell'art. 1, commi 732 e 733, legge n. 147 del 2013, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».
In particolare, l'interpretazione fornita dalla Corte d'appello, in ordine alla insussi stenza dei p resupposti del condono, non è condivisibile, in quanto contrastante « con la chia ra e univoca formulazione letterale della norma».
Del re sto, la ratio ispiratrice della prevision e è quella di consentire la rapida e generalizzata definizione di una moltitudine di contenziosi pendenti, «assicurando così introiti certi al bilancio dello Stato ed evitando l'alea e i costi con nessi alla coltivaz ione delle pretese in sede giudiziale».
Il giudice d'appello ha ritenuto arbitrariamente non applicabile il condono nel caso in cui il pagamento delle “somme dovute” «sia già avvenuto a monte dell'instaur azione d el giudizio, con riserva di ripetizione».
La ricorrente deduce di avere pagato per intero le somme pretese al solo fi ne di e vitare la procedura d i recupero coattivo e con espressa riserva di ripetizione. ### che non vi sia un contenzioso pendente e che l'applicazione della norma invocata dalla società non avrebbe pertanto alcuna funzione deflattiva, «è inoltre del tutto contrastante con la realtà».
La sentenza avrebbe errato anche laddove ha affermato che «la ricorrente avrebbe omesso di i ndicare a che cifra corrispond a l'importo del 30% delle somme controverse». 7 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### realtà, il pagamento richiesto per accedere alla definizione dei contenziosi «non può che essere il 30% degli importi a suo tempo quantificati dal Comune».
Neppure può essere condiv isa l'affermazione del giu dice d'appello, per cui sarebbe stato «necessario […] dimostra[re] l'esito positivo dei riscontri effettuati dall'ente impositore relativamente alla corrispondenza di tale versamento è presu pposti legali e alle condizioni individuate dalla norma di legge». Al contrario, «non è affatto richiesto un riscontro positivo da parte né dell'ente gestore né dell'### del demanio». 2. Con il secondo motivo di impugnazione la ricorrente lamenta la «violazione o falsa applicazione dell'art. 3, comma 4, del decretolegge n. 400 del 1993, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».
In subordine, nel caso di mancato accoglimento del primo motivo di ricorso, l'erroneità della sentenza d'appello si rinviene nella parte in cui, dopo aver rigettato l'istanza di definizione della controversia, ha disatteso nel merito le domande formulate dalla società in primo grado, assorbite dalla sentenza del tribunale di Venezia e riproposte in grado d'appello nella forma dell'appello incidentale condizionato.
La società ritiene che il canone sia dovuto solo con riferimento al «periodo estivo», ovvero il periodo «nel quale essa effettivamente utilizza l'arenile oggetto di concessione».
Tuttavia, non vi erano forme di entrata per il concessionario con riferimento alle strutture permanenti «trattandosi essenzialmente di docce e bagni, cioè servizi messi gratuitamente a disposizione dei bagnanti e che costituiscono dotazioni obbligatorie degli stabilimenti balneari». 3. Con un unico mot ivo di ricorso in cidentale il MEF e l'ADD deducono la «violazione dell'art. 2195 c.c., in combinato disposto 8 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### con l'art. 1, comma 251, n. 2.1, lettera b) legge 27 dicembre 2006 n. 296, e contestuale falsa applicazione dell'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dic embre 2009 , n. 194, convertito con modificazioni in legge 26 febbraio 2010, n. 25, nonché dell'art. 57 della legge regionale ### 4 novembre 2002, n. 33 (testo unico delle leggi regionali in materia di turismo), in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».
La sentenza della Corte d'appello ha qualificato come terziaria, anziché commerciale, l'attività di gestione della p iscina nello stabilimento balneare insistente su dem anio marittimo in concessione. T uttavia, l'art. 57 della legge regionale ### 4 novembre 2002, n. 33, stabilisce che «gli stabilimenti […] possono essere altresì dotati di altri impianti e attrezzature […] per l'esercizio dell'attività connesse alla balneazione, quali le attività sportive e per la ricreazione, purché in possesso delle relative autorizzazioni».
Questa è una norma m eramente au torizzativa, ma non p uò essere impiegata per computare il canone di concessione del demanio marittimo di spettanza statale.
Anche il richiamo al comma 18 dell'art. 1 del decreto-legge 194 del 2009 non è pertinente.
Pertanto, la Corte d'appello ha falsamente applicato la normativa richiamata ed ha violato l'art. 2195 c.c., in quanto la società svolge con i ben i un'attività commercial e, non solo dedita all'acquisto e rivendita di merci, ma anche con riferimento all'attività «tipicamente svolta da parte attrice col servizio di piscina».
È sufficiente, sul punto, che l'attrice svolga attività di produzione vendita di beni e/o ser vizi, tr attandosi di società commerciale a scopo lucrativo.
Peraltro, la distinzione tra attività terziaria e commerciale non risulterebbe neppure rilevante, in quanto il canone concessorio è 9 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### determinato alla stessa maniera «pe r le pertinenze d estinate ad attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi ex art. 1, comma 251, n. 2.1, lettera b), legge 27 dicembre 2006, n. 296». 4. Il primo m otivo di ricorso pri ncipale è fondato , con assorbimento del secondo motivo di ricorso principale e del ricorso incidentale. 4.1. Deve premett ersi che non può avere efficacia sulla fattispecie in esame il giudicato esterno (favorevole alla società ### s.a.s.) formatosi sulle annualità 2007, 2007, 2008 e 2009 (mentre qui è in discussione l'anno 2010), a seguito della ordinanza di questa Corte n. 117 del 2022.
Trattasi di una ordinanza emessa da questa stessa Corte, con la conseguenza che il giudicato è rilevabile d'ufficio anche nell'ipotesi in cui essa non sia stata versata in atti con la rituale certificazione di cui all'art. 124 disp. att. c.p.c. (Cass., n. 16589 del 2021).
E' pur vero che nei rapporti di durata, il vincolo del giudicato formatosi in relazione a periodi temporali diversi opera, sebbene solo a condizione che il fatto costitutivo sia lo stesso ed in relazione ai soli aspetti permanenti d el rapporto, con esclusione di quel li variabili (Cass., n. 10430/2023; Cass. n. 17223/2020).
Nella specie, tuttavia, il r apporto concessorio , che è evidentemente di durata, rappresenta solo il presuppost o del condono richiesto dalla socie tà, adempiendo solo alla funzione di consentire la richiesta su base volontaria di adesione alla definizione di quan to dovuto. Il condon o costituisce una libera scelta della società, che può richiederlo, o meno, nell e diverse annualità, e diverge del tutto dal rapporto di durata al quale afferisce che - si ripete - è solo il presupp osto di partenza o la cornice in cui si inserisce il condono, liberamente richiesto. 10 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### in questa sede ###on degli effetti della concessione, m a degli effetti della doman da di condono, con la conseguenza che quanto deciso per alt re annualità - con il riconoscimento o meno dell'efficacia del condono da parte del giudice - non può travolgere gli effetti di una libera scelta della società per gli anni successivi. 4.2. Quanto al merito, va osservato che la l. n. 147 del 2013, art. 1, comma 732, stabilisce, testualmente: «nelle more del riordino della materia da effettuare entro il 15 ottobre 2014, al fine di ridurre il contenzioso derivante dall'applicazione dei criteri per il calcolo dei canoni delle concessioni dem aniali marittime ai sensi del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, art. 3, comma 1, lett. b), n. 2.1), convertito, con modificazioni, dalla L. 4 dicembre 1993, n. 494, e successive modificazioni, i procedimenti giudiziari pendenti alla data del 30 settembre 2013 concernenti il pagamento in favore dello Stato dei canoni e degli indennizzi per l'utilizzo dei beni demaniali marittimi e delle relative pe rtinenze, possono essere integral mente definiti, previa domanda all'ente gestore e all'### del demanio da parte del soggetto interessato ovvero del destinatario della richiesta di pagamento, mediante il versamento: a) in un'unica soluzione, di un importo, pari al 30 per cento delle somme dovute; b) rateizzato fino a un massimo di sei rate annuali, di un importo pari al 60 per cento delle somme dovute, oltre agli in teressi legali, secondo un piano approvato dall'ente gestore».
Il successivo comma prevede che «la domanda di definizione, ai sensi del comma 732, nella quale il richiedente dichiara se intende avvalersi delle modalità di pagamento di cui alla lett. a) o di quelle di cui alla lett. b) del medesimo comma, è presentata entro il 28 febbraio 2014. La d efinizione si perfeziona con il versamento 11 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### dell'intero importo dovuto, entro il termine di sessanta giorni dalla data di presentazione della domanda di definizione...».
Orbene, una prima decisione emessa da questa Corte (Cass., sez. 1, 4 gennaio 2022, n. 117), ha affermato che, stando al tenore del dettato normativo, la definizione della lite rimane condizionata al fatto che: i) il procedimento giudiziario sia pendente e concerna il pagamento in favore dello Stato dei canoni e degli indennizzi per l'utilizzo dei beni demaniali marittimi e delle relative pertinenze; ii) il contenzioso abbia ad oggetto l'applicazione dei criteri per il calcolo dei canoni delle concessioni demaniali marittime ai sensi del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, art. 3, comma 1, lett. b), n. 2.1), convertito, con modificazioni, dalla L. 4 dicembre 1993, n. 494, e successive modificazioni; iii) sia previamente depositata una domanda in tal senso; iv) venga effettuato il versamento in un'unica soluzione o rateizzato delle somme dovute, nella percentuale suindicata, e solo nel caso di rateizzazione è necessaria l'approvazione del piano da parte dell'ente gestore. 5. Sul punto, questa Corte ha, poi, chiarito che spetta al giudice stabilire se la domanda di condono è valida o meno (Cass., sez. 1, 4 gennaio 2022, n. 117), non potendo la P.A. non solo proporre, ma «addirittura […] imporre la corretta esegesi della norma».
Si è affermato, pertanto, proprio in relazione all'interpretazione dell'art. 1, comma 732, de lla legge n. 1 47 del 201 3, che «il provvedimento impugnato erra laddove, rite nendo determinante l'assenza di un riscont ro posit ivo della d omanda in ragione della discorde interpretazione della norma fatt a dalle parti, fi nisce per attribuire alla pubblica amministrazione la funzione ermeneutica del disposto di legge, quando una simile attività faceva parte dei compiti istituzionali dell'organo giudicante, e per condizionare l'applicazione del benefi cio al contegno adesivo tenu to dall'am ministrazione, 12 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### benché le norme in discorso non prevedono affat to una simile condizione fra i loro presupposti applicativi». 5.1. Tra l'altro, in motivazione si è chiesta al giudice del rinvio una nuova attività di interpretazione, invitandolo a «impegnarsi in prima persona nell'individuazione del sig nificato proprio della normativa che governa la fattispecie […] tenendo conto, peraltro, del mutato quadro normativ o intervenuto nell e more del giudizio di legittimità ed includendo nello sforzo esegetico e nei correlati riscontri, ove ne ricorrano i presu pposti, il disposto dell'art. 100, commi 7, 8, 9 e 10, d.l. 104/2020, convertito con modificazioni dalla l. 126 /2020». La deci sione in esame non dubita, pe raltro, che l'avvenuto pagamento della percentuale di legge, prima del condono, non precluda affatto la applicabilità del beneficio in parola. 5.2. Peraltro, an che il sopraggiunto decreto legge 1 4 agosto 2020, n. 104, convertito con modificazioni nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, al comma 7 dell'art. 100 (Concessioni del demanio marittimo, lacuale e fluviale) - non applicabile alla controversia in esame ratione temporis - prevede che, ai fini del condono si debba tenere conto delle «somme eventualmente già versate a tale titolo». 6. Per converso, la successiva ordinanza n. 8893 depositata il 29 marzo 2023, è pervenuta ad una diversa soluzione, respingendo il ricorso per cassaz ione della società ### s.n.c. (con riferimento all'anno 2011), con il quale si deduceva che «ha errato la Corte d'appello a ritenere che l'importo versato antecedentemente all'inizio del giudizio non potesse essere utilizzato per perfezionare il condono», mentre ad avviso della società «le somme in precedenza corrisposte devono andare a scomputo di quelle dovute in virtù del condono».
Per questa Corte, in t ale ultim a decisione, il pagame nto già avvenuto in precedenza ha sortito «l'effett o dell'inevitabile sua 13 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'#### imputazione all'un ico rapporto obbligatorio esistente e traente titolo dalla concessione di cui la solvens fruiva.
Più esattam ente, quel pagamento ha comportato l'estinzione , integrale ovvero parziale, della pretesa obbligatoria traente causa della concessione e, attesa la sua irripetibilità, fatte salve, beninteso, indebite eccedenze, l'impossibilità che fosse “imputato” al rapporto obbligatorio insorto successivamente, a seguito e per effetto della presentazione della domanda di condono ai sensi dei commi 732 e 733 dell'art. 1 della sopravvenuta legge n. 147 del 27/12/2013».
Questa Corte, dunque, nella citata decisione, condivideva i rilievi della Corte territoriale secondo cui «il pagamento e seguito ante causam aveva altro titolo ed una precisa imputazione nonché finalità soddisfattiva del debito, che al l'epoca si er a, quindi, estinto per l'importo corrisposto». 7.Tanto premesso, ritiene la Corte che debba essere preferito l'orientamento espresso dall'ordinanza n. 117 del 2022, in quanto è evidente che le somme già versate dalla società non possono non essere valutate ai fini del condono, atteso che la somma da pagare va det erminata nel 30 % delle somme « dovute», ossia di qu elle richieste dall'### nistrazione (in tal senso sia pure con una pronuncia di inammissibilità del ricorso pe r cassazione proposto dall'### del demanio per sopravvenuta carenza di interesse vedi Cass., n. ### del 20 23). E ci ò a prescinde re dal fatto che il pagamento sia avvenuto prima della domanda di condono.
Il dato letterale, infat ti, appare insuperabile, come pure la ragionevolezza della disposizione pe rché, secondo la diversa interpretazione proposta dalla ### la società dovrebbe pagare anche «il 30 % de lla somma ancora dovuta e in contestazione, oltre a quanto già versato. Ma è di tutta evidenza che, in tal modo opinandosi, verrebbero ad essere favoriti coloro che non 14 RG n. 23345/2020 Cons. Est. ### D'### avevano versato alcunchè, o solo la minima parte di quanto dovuto, rispetto a coloro che avevano versato somme maggiori. 8. Quanto affermato tro va esatta corrispondenza anche nella giurisprudenza amministrativa (### Stato., sez. VI, 13 dicembre 2016, n. 5244) che si è occupata dell'argomento, affermando che «non pare inutile specificare che il 30 % d ell'importo dovu to va commisurato all'ammontare della somma complessivamente richiesta in origine dal Comune», e precisando che la tesi per cui «le somme dovute di cui al comma 732 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, sono le somme ulteriori rispetto a quelle già versate dalla società, pari alla differenza tra il preteso e il versato, non ha alcun fondamento normativo e va disattesa». ### - prosegue il giudice amministrativo - «l'accoglimento della tesi del la parte pubblica com porterebbe […] l'inde bita locupletazione, da parte di questa, del 30 % della differenza tra il preteso e il versato, oltre al 30 % del preteso, con la conseguenza che per ottenere l'estinzione dei procedimenti in corso gli interessati dovrebbero versare un importo pari alla somma del 30 % del preteso e del 30 % della differenza fr a preteso e versato, il che app are all'evidenza contrario al dettato normativo».
La lettera della legge è chiara in tal senso, essendo evidente che il pagamento effettuato, pari al 30 % delle somme richieste, produce l'effetto estintivo del credito dell'amministrazione, effetto collegato dalla legge di st abilità «al p agamento spontaneo del 30 % degli importi dovuti in origine». 9.La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, con rinvio alla Corte d'appello di Venezia, in div ersa composizione, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M. 15 RG n. 23345/2020 ### Est. ### D'### accoglie il primo motivo di ricorso principale; dichiara assorbito il secondo motivo di ricorso principale ed il ricorso incidentale; cassa la sentenza impugnata, in relazione al motivo accolto, con rinvio alla Corte d'appello di Venezia, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in ### nella camera di consiglio del 23 aprile 2024
causa n. 23345/2020 R.G. - Giudice/firmatari: Valitutti Antonio, D'Orazio Luigi