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REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO CORTE DI APPELLO DI PALERMO La Corte di Appello di Palermo - ### riunita in ### di Consiglio e composta dai ###ri Magistrati: 1) Dott. ### 2) Dott. ### 3) Dott. ### rel. est. ha pronunziato SENTENZA nella causa iscritta al n. 965 del ### degli ### dell'anno TRA ### in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, giusta procura acclusa alla comparsa di costituzione e risposta, dall'Avv. ### del ### di ### S.P.A. (p. iva ###), in persona del legale rappresentante pro tempore dottor ### rappresentata e difesa giusta procura speciale in calce al ricorso art. 702 bis c.p.c., rappresentata e difesa dagli Avv.ti ### e ### dell'appellante: Respinta ogni contraria istanza, riformare l'impugnata ordinanza e per l'effetto: 1) rigettare il ricorso ex art. 702 bis c.p.c., dichiarando l'inefficacia di detta cessione nei confronti dell'Asp di ### 2) in ogni caso con vittoria di spese ed onorari dei due gradi di giudizio oltre accessori di legge. ### dell'appellata: conclude per l'integrale rigetto dell'appello e dell'istanza di sospensione, con conferma dell'ordinanza gravata o comunque delle originarie istanze del proprio ricorso introduttivo; con vittoria di spese anche del grado di appello e attribuzione ai sottoscritti avvocati antistatari. RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE Accogliendo le domande proposte da ### s.p.a., il Tribunale di ### con ordinanza ex art. 702 ter c.p.c. pronunziata il 5 giugno 2020, ha dichiarato valide ed efficaci le cessioni di crediti futuri disposte, in favore di ### s.p.a., dalle farmacie del dott. ### e del dott. ### e notificate al debitore ceduto, ### di ### nei giorni 1, 6 e 14 marzo 2019 e illegittimo, per contro, il diniego alla cessione opposto dall'A.S.P. “in virtù di innovato indirizzo strategico aziendale, correlato ad apposita determinazione cui è pervenuta il ### di questa Azienda”, comunicato con note prot. n.ro 45706 del 12.3.2019 e n.ro 54294 del 26.3.20199 Ha ritenuto il Tribunale inapplicabili alle cessioni le previsioni, qualificabili come norme eccezionali e, dunque, insuscettibili di estensione analogica: - degli artt. 69 e 70 r.d. 18.11.1923 n. 2240 -che, richiamato l'art. 9 all. E alla L. 2248/1865, subordinano l'efficacia della cessione all'espressa adesione dell'amministrazione, debitrice ceduta, al negozio-, essendo il perimetro applicativo di tali disposizioni soggettivamente limitato alle amministrazioni statali, al quale non di ascrivono le ### - dell'art. 106 comma 13 D.Lgs. n. 50/2016 -che attribuisce alla stazione appaltante la facoltà di manifestare il proprio dissenso alla cessione del credito-, non rientrando il rapporto intercorrente tra l'ASP e le farmacie in alcuno degli schemi negoziali che definiscono, sotto il profilo oggettivo, l'ambito operativo della disposizione.
Ha dunque concluso che “la cessione di credito operata a favore di ### S.p.a. soggiace all'ordinaria disciplina codicistica” di cui all'art. 1260 c.c., non ostando alla sua operatività neppure la “circostanza che i crediti ceduti sono futuri ... non esistendo una norma che vieta la disponibilità dei diritti futuri perché meramente eventuali”.
Infine, ha coerentemente regolato le spese di lite, ponendole a carico dell'###
Quest'ultima ha proposto appello avverso l'ordinanza censurando come erronea l'identificazione nella normativa civilistica del paradigma regolatore delle cessioni intercorse tra le farmacie e ### s.p.a., tanto più in ragione della documentata propria natura di organismo di diritto pubblico inequivocabilmente comprovata mediante produzione della ### n. 223, serie generale, del 2.9.2018, contenente l'elenco delle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato stilato ai sensi dell'art. 1 comma 3 L. 31.12.2009 n. 196. Segnala la contraddittorietà del percorso motivazionale là ove, mentre nega che “il rapporto tra l'Asp di ### e le farmacie in argomento è incasellabile nella concessione di pubblico servizio dal carattere periodico e ripetitivo” (pag. 10 dell'atto di appello), al contempo, “riconosce l'esistenza di un rapporto concessorio” (pag. 11 dell'appello) tra le medesime parti. ###, alla quale si è opposta ### s.p.a., non è meritevole di accoglimento, imponendosi piuttosto una parziale modifica e un approfondimento del percorso argomentativo seguito dal Tribunale. ### posto dall'appellante sulla propria natura di azienda “con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale” ex art. 1 D.Lgs. 30.12.1992 n. 502 (pag. 7 dell'impugnazione), di ente regionale “a istituzione necessaria con personalità giuridica pubblica”, (ancora pag. 7), di azienda o ente del ### sanitario nazionale ricompreso nella definizione di amministrazione pubblica fornita dall'art. 1, comma II, D.Lgs. n. 165/2001, di “organismo di diritto pubblico” (pag. 9) e, in ogni caso, di soggetto espressamente ricompreso “nell'elenco delle amministrazioni pubbliche, inserite nel conto economico consolidato ed individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009 n. 196 e successive modificazioni (legge di contabilità e di finanza pubblica), elenco pubblicato dall'### nazionale di statistica nella ### ufficiale n. 223, serie generale, del 28-9-2018, che consente di superare quegli arresti giurisprudenziali secondo cui le Asp sono enti pubblici economici” (pag. 10 dell'atto di appello), non scalfisce la corretta conclusione del Tribunale riguardo all'inapplicabilità alle ### dele disposizioni degli artt. 69 e 70 R.D. n. 2440/1923 e dell'art. 9, allegato E della ### n. 2248 del 1865. ### neppure tenta di misurarsi con l'argomento cardine enucleato dal Tribunale, il quale, considerato il tenore letterale delle norme e il carattere eccezionale loro attribuito, con uniformità di indirizzo, dalla giurisprudenza di legittimità ed amministrativa, ha concluso per la riferibilità di tale disciplina alle sole amministrazioni statali.
E' sufficiente al riguardo rammentare: - che l'art. 69 del R.D. 18.11.1923 n. 2440 stabilisce che "Le cessioni, le delegazioni, le costituzioni di pegno, i pignoramenti, i sequestri e le opposizioni relative a somme dovute dallo Stato, nei casi in cui sono ammesse dalle leggi, debbono essere notificate all'amministrazione centrale ovvero all'ente, ufficio o funzionario cui spetta ordinare il pagamento. Le cessioni, le delegazioni, le costituzioni di pegno e gli atti di revoca, rinuncia o modificazione di vincoli devono risultare da atto pubblico o da scrittura privata, autenticata da notaio", mentre il successivo art. 70, per quel che qui rileva, dispone che “per le somme dovute dallo Stato per somministrazioni, forniture ed appalti, devono essere osservate le disposizioni dell'art. 9, allegato E, della L. 20 marzo 1865, n. 2248”, il quale ultimo prevede che «sul prezzo dei contratti in corso non potrà aver effetto alcun sequestro, ne' convenirsi cessione se non vi aderisca l'amministrazione interessata», norme tutte testualmente ed espressamente riferite allo Stato; - l'orientamento della Suprema Corte (riaffermato anche in una vertenza in cui si discuteva dell'efficacia di una cessione di crediti vantati proprio nei confronti dell'### sanitaria locale di ### la quale anche in quel caso aveva dichiarato di non accettare il trasferimento della titolarità della posizione creditoria), secondo cui “sia nella giurisprudenza ordinaria (Cass. n. 981 del 2002, Cass. n. 18601 del 2005) che all'interno della giurisprudenza amministrativa che ha avuto occasione con maggiore frequenza di esaminare la questione, si è sempre riconosciuto alla norma citata dal ricorrente, che in taluni casi subordina alla necessità della accettazione del debitore ceduto l'efficacia della cessione del credito, carattere di norma eccezionale, come tale insuscettibile di analogia ed al contrario destinataria di una interpretazione restrittiva. Scopo della norma che, contrariamente alla regola generale contenuta nel codice civile, prevede il consenso del debitore ceduto per l'efficacia della cessione di credito, è individuato dalla giurisprudenza nella finalità di garantire la regolare esecuzione dei contratti di durata in essa considerati, impedendo che nel corso degli stessi l'appaltatore potesse privarsi dei mezzi finanziari erogatigli dalla P.A. secondo lo stato di avanzamento dei lavori e lo sviluppo delle forniture (Cass. 18610/2005); quindi il consenso del debitore ceduto è necessario affinchè la p.a., committente ed interessata a che l'appaltatore conservasse i mezzi per l'adempimento di appalti pubblici o forniture pubbliche che lei stessa gli aveva in parte fornito, potesse controllare a chi veniva ceduto il credito. Nel caso in esame siamo al di fuori dall'ambito di applicazione della norma innanzi tutto sotto il profilo soggettivo (la norma è applicabile solo in favore degli enti locali, mentre le ### e poi le Asl sono persone giuridiche autonome rispetto agli enti locali stessi)” (Cass. 27.8.2014 n. 18339, in motivazione; in termini, più di recente, Cass. civ. 13.12.2019 n. ###).
Sulla scorta di tali rilievi deve ribadirsi l'inapplicabilità all'### la quale mai ha sostenuto - né potrebbe fondatamente sosteneredi essere incardinata nell'apparato organizzativo dello Stato, di una disciplina, derogatoria al principio generale della cedibilità dei crediti sancito all'art. 1260 c.c., concepita come eccezionale forma di salvaguardia degli interessi pubblici sottesi alla regolare esecuzione di contratti di durata in cui l'amministrazione statale rivesta il ruolo di committente. “Il divieto di cessione dei crediti senza l'adesione della P.A. debitrice ceduta (di cui all' art. 69 del r.d. n. 2440 del 1923 ) è norma eccezionale, che riguarda le sole amministrazioni statali. Pertanto essa non è suscettibile di applicazione analogica, non operando per i crediti dovuti da amministrazioni diverse, quali ad esempio le aziende sanitarie locali, che sono enti pubblici estranei al novero delle amministrazioni statali” (Corte App. Ancona 5/5/2025, n. 654) Ricorrono invece -e sul punto occorre rivedere la motivazione del provvedimento impugnato i presupposti tanto soggettivi, quanto oggettivi per la sussunzione della cessione di crediti futuri delle farmacie verso l'ASP entro l'ambito applicativo dell'art. 106 D.Lgs. 18.4.2016 50 (Codice dei ###, il quale così dispone: “Ai fini dell'opponibilità alle stazioni appaltanti, le cessioni di crediti devono essere stipulate mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e devono essere notificate alle amministrazioni debitrici. Fatto salvo il rispetto degli obblighi di tracciabilità, le cessioni di crediti da corrispettivo di appalto, concessione, concorso di progettazione, sono efficaci e opponibili alle stazioni appaltanti che sono amministrazioni pubbliche qualora queste non le rifiutino con comunicazione da notificarsi al cedente e al cessionario entro quarantacinque giorni dalla notifica della cessione. Le amministrazioni pubbliche, nel contratto stipulato o in atto separato contestuale, possono preventivamente accettare la cessione da parte dell'esecutore di tutti o di parte dei crediti che devono venire a maturazione. In ogni caso l'amministrazione cui è stata notificata la cessione può opporre al cessionario tutte le eccezioni opponibili al cedente in base al contratto relativo a lavori, servizi, forniture, progettazione, con questo stipulato”.
La corretta valutazione dei motivi di impugnazione alla luce della disposizione normativa postula: - in primo luogo, l'identificazione della natura giuridica della “stazione appaltante” ### - quindi, l'inquadramento del rapporto che la lega alle farmacie convenzionate per l'erogazione del servizio farmaceutico; - infine, la verifica della ricorrenza di motivazioni legittimanti il rifiuto.
Procedendo gradatamente, non può ragionevolmente dubitarsi che l'### rientri nella definizione di "pubblica amministrazione". Ai sensi dell'art. 3, D.Lgs. 30.12.1992, n. 502, come modificato dal D.lgs. 19.6.1999, n. 229, le U.S.L. -cui sono succedute, con analoga disciplina, le ### sanitarie-, sono enti dotati di personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale, che operano integrate nel ### per l'erogazione di servizi essenziali di interesse pubblico. ### rientrano poi nell'ambito della ### nella sua massima estensione individuato dal D.Lgs. 30.3.2001, n. 165, art. 1, comma 2, che espressamente vi inserisce "le amministrazioni, le aziende e gli enti del ### sanitario nazionale".
La loro natura pubblicistica è stata costantemente ribadita dalla giurisprudenza ( 10.6.2019 n. 15579; Cass. 6.10.2011 n. 20530), che le qualifica ora come enti pubblici non economici (Cass. 27.9.2021 n. 26113 richiamata da Cass. 26.11.2021 n. ###), ora come organismi di diritto pubblico e, in ogni caso, come amministrazioni aggiudicatrici ai sensi della direttiva 2014/24/UE e del ### dei ### (### Stato, Sez. III, 15.3.2023 n. 1234).
Proseguendo nella disamina, il rapporto che intercorre tra l'### e le farmacie con essa convenzionate per l'erogazione dell'assistenza farmaceutica deve essere qualificato in termini di concessione di pubblico servizio. La giurisprudenza amministrativa e civile ha da tempo chiarito che l'attività di distribuzione dei farmaci al pubblico, pur essendo svolta da soggetti privati (farmacisti o società di farmacisti), assume carattere di pubblico servizio in ragione della sua essenzialità per la tutela della salute e del suo inquadramento in un sistema di convenzioni e controlli pubblici (Cass. civ. SU, 20.9.2022 n. 5678; ### Stato 10.11.2021 n. 9101). La farmacia, infatti, svolge sì attività commerciale, ma è anche e fondamentalmente parte integrante del ### in quanto contribuisce a dare attuazione al diritto alla salute riconosciuto dall'art. 32 della ### erogando prestazioni farmaceutiche in regime di convenzione, con oneri a carico del bilancio pubblico e sotto la vigilanza dell'autorità sanitaria. “Il farmacista in questo rapporto di natura pubblicistica è componente del servizio sanitario nazionale e non può, conseguentemente, essere qualificato come imprenditore, ovvero “soggetto esercente un'attività economica organizzata o una libera professionale, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lett. C) del D.Lgs.” (Cass. S.U. 20.11.2020 n. 26496, di seguito ripresa da Cass. 18.1.2021 n. 28564 e 21.3.2022 n. 8994).
La strutturazione dell'attività farmaceutica di dispensazione di farmaci richiede l'intervento concessorio della pubblica amministrazione. Come conferma la Corte Costituzionale (sent. 255/2013), la farmacia “è un servizio di pubblica utilità, organizzato in funzione dell'interesse generale alla tutela della salute”, e la titolarità dell'esercizio è subordinata a un provvedimento concessorio che presuppone un atto di pianificazione territoriale.
Due dimensioni pubblicistiche caratterizzano l'attività farmaceutica: la prima risponde a finalità di programmazione sanitaria e territoriale ed è affidata alla definizione della pianta organica nazionale; la seconda si esplica nel rapporto convenzionale con il SSN che disciplina i profili economici e operativi. Tale convenzione, prevista dal D.P.R. n. 371/1998, è parte integrante del sistema concessorio e vincola il farmacista al rispetto delle regole del servizio pubblico. “Il rapporto intercorrente tra le ASL e le farmacie per l'erogazione dell'assistenza sanitaria sulla base delle convenzioni stipulate ai sensi della l. n. 833 del 1978 si inquadra nello schema della concessione di pubblico servizio, (Cass. civ. 2/12/2016, n. 24653 che ne trae la conseguenza dell'attribuzione alla giurisdizione del giudice ordinario delle controversie aventi a oggetto la pretese del farmacista al pagamento del corrispettivo dei medicinali forniti agli utenti del servizio sanitario nazionale).
Il rapporto convenzionale che attribuisce al farmacista il compito di gestire un servizio pubblico, con l'assunzione dei rischi di gestione e la percezione di un corrispettivo non direttamente dal fruitore finale, ma dall'ente pubblico (Cass. civ. 12.4.2024 n. 2345), risponde pienamente alla definizione di concessione di servizi di cui all'art. 3, comma 1, lett. vv), del D.Lgs. n. 50/2016, che la identifica come un contratto a titolo oneroso con cui una o più stazioni appaltanti o enti concedenti affidano a uno o più operatori economici la fornitura e la gestione di servizi, trasferendo su questi ultimi il rischio operativo legato alla gestione dei servizi.
La concessione che interessa in questa sede è quella di servizi, anch'essa ricompresa nell'elencazione di contratti fonte di crediti cedibili (alla condizione che non pervenga comunicazione del rifiuto dell'amministrazione) contenuta nell'art. 106 comma 13 Dlgs 50/2016.
Con termine aspecifico riferibile a entrambe le ipotesi di concessione -di lavori e di servizi contemplate all'art. 3 del ### degli ### la norma prevede che sono opponibili alle stazioni appaltanti le “cessioni di crediti da corrispettivo di appalto, concessione, concorso di progettazione”, sono qualora queste non le rifiutino. ### del legislatore per l'utilizzo di un termine generico in luogo della più precisa perimetrazione discendente dalla scelta per l'una o l'altra tipologia di concessione di cui all'art. 3, ne rileva l'intento non di escludere, bensì di ammettere tutte le declinazioni dell'istituto.
Può dunque concludersi per la sussunzione delle cessioni oggetto di causa alla disciplina dettata dall'art. 106, comma 13, del D.Lgs. n. 50 del 2016., così che la loro efficacia e opponibilità alla ### amministrazione restano subordinate al rispetto delle prescrizioni formali imposte dall'art. 106 comma 13 D.Lgs. n. 50/2016 (stipula mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e notifica alle amministrazioni debitrici) e al decorso del termine di 45 giorni dalla notifica senza che pervenga al cedente e al cessionario comunicazione del rifiuto della debitrice ceduta.
Sulla natura del diritto di quest'ultima di rifiutare la cessione occorre adesso concentrare l'attenzione.
Nell'assoggettamento delle parti del negozio di cessione di credito alle determinazioni unilaterali del debitore ceduto è dato ravvisare il binomio diritto potestativo - soggezione. In deroga alla previsione di carattere generale di cui all'art. 1260 c.c., alla P.A. è infatti conferito il potere di inibire l'efficacia di un contratto intercorso tra altri e dunque di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica altrui.
Simile diritto interferisce con la mobilizzazione dei crediti, fattore di generale incremento del sistema produttivo, in quanto tale concepito dall'ordinamento come valore da tutelare e obiettivo da incentivare.
La cessione dei crediti, invero, anche quando operata con funzione di garanzia, come nella vicenda in esame, assicura il rapido e ottimale utilizzo delle risorse attive dell'impresa, consentendo a questa di fruire di anticipazioni finanziarie e finanziamenti. ### a strumenti di credito, soprattutto nell'attuale panorama di crisi economica, agevola l'operatore imprenditoriale nell'attivazione e nell'ampliamento di circuiti economico-finanziaria virtuosi, con proficui riflessi sull'organizzazione dell'attività di impresa e sui suoi risultati.
In quanto destinato a interferire con l'altrui libertà negoziale, oltre che sulla libera circolazione dei crediti, il diritto dell'amministrazione di opporre un rifiuto inibendo l'efficacia della cessione inter alios acta non può risolversi in arbitrio. Esso deve piuttosto, e necessariamente, legarsi a una giustificazione coerente con la ratio che sorregge la previsione derogatoria. Ratio che la giurisprudenza, di legittimità come di merito, ha ravvisato nella “finalità di garantire la regolare esecuzione dei contratti di durata in essa considerati, impedendo che nel corso degli stessi l'appaltatore possa privarsi dei mezzi finanziari erogatigli dalla P.A. secondo lo stato di avanzamento dei lavori e lo sviluppo delle forniture” (così Cass. civ. n.18339/2014).
Nell'opporre il rifiuto, l'ASP di ### ha richiamato la determinazione n. 137132 del 22.8.2018 con cui il direttore amministrativo impartiva disposizione di rifiutare le cessioni di credito in considerazione del miglioramento dei tempi di pagamento e dei maggiori oneri in caso si instaurazione di un rapporto trilaterale tra cedente, cessionario e ceduto. E' inoltre in atti la relazione prot. n. 133603 del 1.8.2019 a firma del direttore U.O.C ### dell'Asp che esplicita che in esito alla citata disposizione di servizio “tutte le cessioni di credito -senza distinzione alcunasono state oggetto di non accettazione” Proprio l'atteggiamento di indiscriminata e massiva opposizione a qualsivoglia cessione - e ciò senza considerare l'inconsistenza degli argomenti che fanno leva sulla maggiore puntualità dei pagamenti, del tutto irrilevante laddove la cessione riguardi crediti futuri, o ### sulla necessità di evitare i costi delle iniziative legali intraprese in passato dalla cessionaria ### impedisce di correlare il rifiuto all'esigenza di garantire la regolare esecuzione del contratto di durata, impendendo che nel corso del medesimo l'appaltatore si sguarnisca delle risorse erogate.
Quantunque nell'art. 106 del Dlgs 50/2016 non vi sia espressa menzione della motivazione quale condizione di legittimità del rifiuto, a ciò suppliscono i principi generali dell'ordinamento, motivo per cui, ribadito che la circolazione dei crediti può a buon diritto menzionarsi tra i pilastri economia, la sua compressione non può che correlarsi agli altri valori ordinamentali.
Conclusivamente, dunque, l'appello deve essere respinto e, in accordo al canone della soccombenza, le spese del presente grado di giudizio liquidate in favore di ### s.p.a. in prossimità ai valori medi delle cause di valore indeterminabile indicati dal d.m. n. 147/2022 in € 8.000,00 -di cui € 2.500,00 per la fase di studio, € 1.500,00 per la fase introduttiva ed € 4.000,00 per la fase decisionaledevono essere poste a carico dell'appellante. P.Q.M. La Corte di Appello, definitivamente pronunziando: rigetta l'appello proposto da ### di ### con atto di citazione notificato il ### a ### s.p.a. avverso l'ordinanza ex art. 702 ter c.p.c. emessa dal Tribunale di ### il 5 giugno 2020; condanna l'appellante alla refusione in favore di ### s.p.a. delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 8.000,00, così come specificato in motivazione, oltre c.p.a. e iva nella misura di legge e spese forfettarie ex d.m. n. 55/2014.
Si dà atto della sussistenza dei presupposti indicati dall'art. 13 comma 1 quater D.P.R. 30.5.2002 n. 115 per richiedere all'appellante il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione stessa.
Così deciso in ### nella ### di ### della ### della Corte di Appello il 27 novembre 2025. ### est.
causa n. 965/2020 R.G. - Giudice/firmatari: Matteo Frasca, Giulia Maisano
v5.49
