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ORDINANZA sul ricorso n. 26018/2019 r.g. proposto da: ### s.r.l., in persona del legale rappresent ante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. ### e dall'Avv. ### elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in #### n. 74, giusta procura speciale a margine del ricorso. -ricorrente - contro Anas s.p. a., in persona del legale rappresent ante pro tempore, rappresentata e difesa dall'### dello Stato, presso cui è domiciliat ###### via dei ### n. 12 2 RG n. 26018/2019 Cons. Est. ### D'### -controricorrente avverso la sentenza della Corte di appello di ### n. 4467/2018, depositata in data ###; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 6/2/2025 dal ### dott. ### D'#### 1. Con riferimento ai lavori di adeguamento della SS 96 Barese, variante di ### il Consiglio comunale di ### ura con due deliberazioni n. 166 del 12/1 2/2000 e n. 98 del 23 /10/2001 emetteva atti di adozione di variante al ###, veniva approvato dall'### in data ### il progetto definitivo n. 7566 del 2/10/2002 ex art. 1, legge n. 1 del 1978.
Il prefett o disponeva l'occupazione te mporanea con provvedimento n. 263 del 17/9/2003.
Con nota d el 30/9/2003 l'### comunicav a il decreto di occupazione temporanea temporanea ed il giorno fissato per lo stato di consistenza e l'immissione in possesso.
Il 18/ 11/2003 si procedeva con lo stato di consistenza e l'immissione in possesso. 2. Sul ricorso proposto da ### il ### sezione di ### con la sentenza n. 1790 del 2007, annullava gli atti impugnati.
In partico lare, il Tar dava atto del de creto di occupazione temporanea n. 263 del 17/9/2003 emesso dal prefetto, della nota dell'### del 30/9/2003, del verbale dello stato di consistenza del 18/11/2003. 3 RG n. 26018/2019 Cons. Est. ### D'### che il ricorrente aveva chiesto l'annullamento, oltre che degli atti sopraindicati, anche di ogni altro atto presupposto, ivi compresi: le due delibere del Comune di ### con adozione di variante al ### la disposizione della direzione generale ### S.p.A. n. 372 del 9/1/2003, con cui è stato approvato il progetto definitivo n. 7566 del 2/10/2002; il piano particellare di esproprio; l'ordinanza del prefetto n. 181 del 9/6/2003. ### evidenziava che, ai sensi dell'art. 1, comma 5, legge n. 1 del 1978, nel caso in cui l'opera pubblica ricadeva su aree che non erano de stinate a pubblici se rvizi, la deliberazione di approvazione del progetto costituiva adoz ione di variante dello strumento urbanistico e doveva essere approvata con la procedura accelerata prevista dagli articoli 6 e seguenti della legge n. 167 del 1962.
Tale procedura no n era stata rispettata, non essendo stati eseguiti gli adempimenti stabiliti in tema di approvazione dei piani ex lege n. 167 del 1962, oltre che ai sensi degli articoli 21 e 37 della legge regione ### n. 56 del 1980 (deposito della deliberazione negli uffici della segreteria comunale; notizia del deposito; pronuncia del consiglio comunale sulle eventu ali osservazioni; approvaz ione dell'autorità regionale; approvazione definitiva da parte del consiglio comunale). 3. Nel fratt empo, era stato stipulato in data ### il contratto di appalto tra l'### e la ### s.r.l., in liquidazione, quale mandataria dell'### costituita da ### & ### s.n.c., ### s.r.l., impresa #### s.r.l., ### s.a.s. di ### & C e #### per la progettazione esecutiva e l'esecuzione dei lavori di adeguamento della strada statale 96 Barese. 4 RG n. 26018/2019 Cons. Est. ### D'### 4. A seguito dell'ann ullamento deg li atti amministrativi presupposti la ### s.r.l. chiedeva dic hiararsi la nullità del contratto di appalto per effetto della sentenza del Tar n. 1790 del 2007, oltre alla condanna della committe nte al pag amento dell'importo di euro 10.266.421,58, a titolo di risarcimento dei danni per ritardata consegna dei lavori. 5. Si costitu iva in giu dizio l'### la quale deduceva che il responsabile del procedimento in data ### aveva proposto alla direzione g enerale di risolve re il contratto per grave inadempimento dell'### mediante provvedimento di rescissione in danno da emettere se sensi dell'art. 119, comma 1, del d.P.R. n. 554 del 1999.
L'### oltre a chiedere il rigetto della domanda della ### proponeva domanda riconvenzionale per la risoluzione del contratto per grave inadempimento dell'appaltatrice. 6. Il tribunale di ### con sentenza n. 8598 del 2012, pubblicata il 27/ 4/2012, rigettava sia le domande principali che quelle riconvenzionali. 6.1. Il giudice di prime cure evidenziava che l'annullamento di alcuni atti della procedura ammin istrativa, pronuncia to dalla sentenza del ### a n. 1790 del 2007, all'esito del giudizio intentato da uno dei privati espropriati nei confronti dell'### non aveva determinato l'invalidità del rapporto negoziale intercorso dalle parti, «in quanto il giudicato amministrativo formatosi a seguito della predetta sentenza era privo di efficacia erga omnes».
Il giudicato amministrativo era, dunque, dotato di efficacia erga omnes «nella sola ipotesi in cui l'atto annullato sia un regolamento ovvero un atto che, pur indirizzandosi ad una pluralità di destinatari, abbia comunque cont enuto inscindibile, circo stanze non ricorrenti nel caso di specie». 5 RG n. 26018/2019 Cons. Est. ### D'### poi alla lamentata ritardata consegna dei lavori da parte della committen te, il tribunale richiamava la giurisprudenza che riconosceva la speciale d isciplina di cui all'art. 10 del de creto legislativo 16/7/1962, n. 1063. È infatti, la ritardata consegna dei lavori da parte della stazione appaltante non conferiva all'appaltatore il diritto di risolvere il contratto ex articoli 1453 e 1450 4 c.c., né di richiedere il risarcimento del danno, «ma unicamente la facoltà di presentare istanza di recesso e, nel solo caso in cui tale istanza non venisse accolta dalla PA il diritto di pretendere un compenso per i maggiori oneri dipendenti dal ritardo (previa iscrizione diritto alle riserve), oltre al diritto di ottenere un prolungamento del termine finale dei lavori» (si citava Cass., n. 3144 del 1994; Cass., n. 54 9/7/1992; Cass. n. 11329 del 1997). 6.2. Il tribunale, poi, re spingeva anche la domanda riconvenzionale proposta dall'### in quanto non provata. 7. Avverso tale sentenza prop oneva appello pri ncipale la ### chiedendo l'accoglimento delle conclusioni formulate in primo grado. 7.1. In particolare, con il primo motivo la ### lamentava che il tribunale non aveva riconosciuto natura di atti normativi agli atti annullati costituiti da: disposizione della direzione generale ### n. 372 del 9/1/ 2003, di ap provazione del progetto definitivo dell'opera pubblica posta a base di gara; la deliberazione del Consiglio comunale di ### n. 166 del 12/12/2000 e n. 98 del 23/10/2001 di adozione di variante allo strumento urbanist ico e approvazione del progetto definitivo dell'opera pubblica; decreto di occupazione di urgenza del terreno.
Tali atti avre bbero avuto «natura di atti normativi», sicché l'invalidità e l'inefficacia della variante non era idonea a legittimare 6 RG n. 26018/2019 Cons. Est. ### D'### l'inizio dei lav ori, mentre questi ultimi «erano in eseguibili stante l'annullamento del progetto».
Il tribunale, invece, aveva fatto riferimento ad un'ipotesi diversa da quella in esame, ossia quella di annullamento di «atti plurimi caratterizzati dall'efficacia soggettivamente delimitata ai destinatari individuabili in relazione alla titolarità d i delle si ngole porzioni immobiliari oggetto della potestà ablatoria».
Nella specie, invece, l'annullamento, coperta da giudicato, degli atti della pro cedura amministrativa a vrebbe determinato «l'invalidità/inefficacia dell'atto negoziale successivamente stipulato».
Con il secondo motivo di impugnazione l'appellante principale contestava la statuizione im pugnata nella parte relativa alle conseguenze della ritardata consegna dei lavori. Non doveva farsi riferimento all'art. 10 del decreto legislativo n. 1063 del 1962, ma al successivo art. 12, richiamato dal contratto di appalto. 8. Si costituiva nel giudizio di gravame l'### chiedendo il rigetto dell'appello e formulando appello incidentale. 9. Per quel che ancora qui rileva, la Corte d'appello di ### con sentenza n. 4467/2018, pubblicata il ###, rigettava sia l'appello principale proposto da ### - che ancora interessa nel giudizio di legittimità - sia l'appello incidentale articolato dall'### (con la decisione che, in questo caso, non veniva impugnata dinanzi a questa Corte). 9.1. La Corte di merit o, dunque, reputava infondato il primo motivo dell'appello principale della ### in quanto, il giudicato amministrativo aveva efficacia erga omnes nella sola ipotesi in cui l'atto annullato fosse un regolamento ovvero un atto ch e, pur indirizzandosi ad una pluralità di dest inatari, av esse comunque contenuto inscindibile (si citava ### Stato, n. 2350 del 2012). 7 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### però la Corte d'appello che, da come emergeva dalla lettura della sentenza del ### «nessuno degli atti annullati dal giudice amministrativo, in accoglimento del ricorso presentato dal signor ### appare rientrare nella predetta categoria».
Trattavasi invece di annullamenti che riguardavano «la singola posizione del ricorrente , privi di q ualsiasi valenza generale sui provvedimenti amministrativi coinvolti». Infatti , era stata pronunciata l'illegittimità «dell'occupazione di urgenza “del suolo del ricorrente”, nonché l'illegittimità dell e modalità progettuali “approvate in relazione all'area di proprietà del ricorrente”.
Ne conseguiva che il principio «dell'efficacia riflessa del giudicato» non poteva trovare applicazione, ma l'annull amento disposto nei confronti di un destinatario non sortiva effetti nei confronti dei terzi, che non avevano partecipato al giudizio.
Inoltre, era del tutto inconferente il richiamo « all'indirizzo giurisprudenziale di legittimità in tema di effetti, sul contratto di appalto, della caducazione degli atti del procedimento costitutivo della volontà di contrarre della ### (si citava Cass. n. 9906 del 2008; Cass. n. 7481 del 2007; Cass. n. 12629 del 2006).
Ad avviso della Corte d'appello, nelle ipotesi richiamate, oggetto delle pronunce della Corte di cassazione, «l'annullamento operato dal giudice amministrativo riguardava infatti gli atti attraverso i quali si era formata la volont à contrattuale de lla PA, trattandosi, a d esempio, della delib erazione di contrarre, de l bando o dell'aggiudicazione, con diretta incidenza quindi dell'annullamento sul contratto».
Nel caso di specie, invece, si trattava di nullità parziale di alcuni atti ammin istrativi «limitata al rapporto ### p riva di qualsiasi incidenza nei confronti degli altri soggetti destinatari dei medesimi atti amministrativi». 8 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### tali atti non attenevano «al procedimento di formazione della volontà di contrarre della PA, trattandosi dell'approvazione della variante al PRG e dell 'illegittimit à delle modalità progettuali “approvate in relazione all'area di proprietà del ricorrente”. ### di tali atti non aveva in alcun modo determinato «quale effetto automatico, la caducazione del contratto di appalto, concluso in seguito a gara pubblica. 9.2. La Corte di merit o rigettava anche il secon do motivo di appello incidentale, in quanto effettivamente a seguito dell'inosservanza del termine per la consegna dei lavori da parte della stazione appaltante non originava il diritto dell'appaltatore di risoluzione del rapporto o di avanzare pretese risarcitorie, essendogli attribuita solo la facoltà di p resentare ist anza di re cesso dal contratto, al mancato accoglimento della quale consegue l'insorgere di un diritto al compenso per i maggiori oneri dipendenti da ritardo» (si citava Cass., n. 4780 del 2012; Cass. n. 22112 del 2015). 10. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la ### s.r.l. 11. Ha resistito con controricorso l'#### 1. Con un unico motivo di impugnazione la ricorrente deduce la «violazione o falsa applicazione dei principi in tema di giudicato - Violazione o falsa applicazione articoli 80 e 83 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; art. 2 legge 24 dicembre 1993, n. 537; art. 3 d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383 - Violazione o falsa applicazione dei principi in tema di efficacia erga omnes della decisione del giudice amministrativo di annullamento di atti amministrativi incide nti sul la volontà di contrarre da parte della p ubblica amministrazione - ### o falsa applicazione dei principi in tema di redazione ed approvazione della progettazione esecutiva e di deliberazione a contrarre, di opera 9 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### pubblica - errata applicazione dei principi stabiliti dal ### di Stato, sez. III , con la sentenza 20 aprile 2012, n. 2350 - ### o falsa applicazione in tema di invalidità degli atti amministrativi».
In particolare ad avviso della ricorrente, a seguito del passaggio in giud icato della sentenza del ### lia n. 1790 del 2007, di accoglimento del ricorso proposto da uno dei soggetti interessati alle procedure di espropriazione, risultano «tamquam non essent, perché definitivamente annullati, i seguenti atti:a) disposizio ne della direzione generale ### n. 372 del 9 gennaio 2003, di approvazione del progetto definitivo dell'opera pubblica posta a base di gara; b) deliberazioni del ### comunale di ### numeri 166 del 12 dicembre 2098 del 23 o ttobre 2001 di ado zione di variante allo strumento urbanistico e appro vazione del progetto defin itivo dell'opera pubblica;c) decreto di occupazione di urgenza del prefetto della provincia di ### n. 263 […] del 17 settembre 2003.
Per la ricorrente, dunque, la decisione di annullamento, che, in linea generale, per i limiti soggettivi del giudicato amministrativo esplicava in via or dinaria effett i soltanto fra le parti in causa, acquistava efficacia erga omnes «solo nei casi in cui gli atti impugnati siano a contenuto ge nerale inscindibile ovvero a cont enuto normativo, nei quali gli effe tti dell'ann ullamento non sono circoscrivibili ai soli ricorrenti, essendosi in presenza d i un atto sostanzialmente e strutturalmente unitario, il quale non può esistere per taluni e non esistere per altri» (si cita ### stato., sez. III, 20 aprile 2012, n. 2350).
Tali principi sono stati applicati in mo do erroneo dalla Corte d'appello.
Per la ricorre nte, in fatti, non può esservi dubbio ch e «lo strumento urbanistico ha natura di atto normativo in quanto detta 10 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### orientamenti, previsioni e parametri cui la pianificazione comunale deve uniformarsi».
Lo strumento urbanistico è atto a contenuto generale, recante prescrizioni a carattere normativo programmatorio.
Per tale r agione - rimarca la ricorre nte - l'annullamento giurisdizionale dello strumento urbanist ico, disposto per vi zi del procedimento di formazione del piano st esso oltre che per vizi sostanziali, «ha efficacia erga omnes e si estende a tutti i soggetti interessati della pianificazione».
Tra l'altro, in base alla ricostruzione dell a ricorrent e, «l'annullamento degli atti in precedenza citati fa stato nei confronti di ### s.p.a., par te in giudizio di annullamento , nonché ai suoi aventi causa, tra i qual i deve essere annoverata la socie tà ricorrente».
I m edesimi principi sarebbero stati affermati anche dall'### plenaria del ### di Stato n. 11 del 2017, sicché la nul lità di tutti gli atti col legati, connessi e consequenziali provvedimenti annullati, avrebbe dovuto comportare anche la nullità del contratto d'appalto a valle.
Erano state annullate anche le delibere consiliari del Comune di ### numeri 166 del 2 098 del 2001, «p erché adottata in difformità rispetto alle previsioni del combinato disposto degli articoli 21 e 37 della legge regione ### 56/80». ### h a persino elencato le varie fasi della p rocedura di approvazione della variante dello strumento urbanistico «del tutto trascurata nel caso di specie».
La medesima variante, allora, non era idonea a legittimare inizio e lavori. 11 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### il decreto prefettizio di occupazione temporanea è stato annullato nella sua interezza. Tutti gli atti erano infatti legati da un vincolo di necessaria ed immediata consequenzialità.
Ad avviso della ricorrente, du nque, «l'annullamen to dell'approvazione del progetto, nella quale è insita la dichiarazione di pubblica utilità, determina il travolgimento di tutta l'occupazione di urgenza per illegittimità derivata». ### a giudizio della ricorrente, «l'annullamento dei predetti atti e provvedimenti incide, altresì, sulla legittimità della conferenza di servizi del 31 ottobre 2001, disposta, ai sensi e per gli effetti degli articoli 80 e 83 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, dell'art. 2 della legge 24 dicembre 1993 n. 537, del d.P.R. 18 aprile 1994 n. 383 ed, in particolare, dell'art. 3, dell'art. 52, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e della legge 241/90».
Nel corso della conferenza di servizi era stato letto anche il parere del Comune di ### relativo alla deliberazione consiliare n. 98 del 23 ottobre 2001.
La ricorrente osservava che in tema di localizzazione di opere di interesse statale, l'approvazione dei progetti, avvenuta a seguito di conferenza di servizi, convocata ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, se adottata all'unanimità, sostituiva «ad ogni effetto gli atti d i intesa, i pareri, le concessioni anch e edilizie, le autorizzazioni, le approvazioni, i nullaosta, previsti da leggi statali e regionali».
Ove non fosse raggiunta tale unanimità, doveva provvedersi ai sensi dell 'art. 81, comma 4, de l d.P.R. n. 616 del 1977 , quindi, sentita la commissione interparlamentare per le questioni regionali, con decreto del presidente della Repubblica, previa deliberazione del ### dei ### su proposta del ministro competente. 12 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### tale ragione, l'annullamento della deliberazione consiliare del Comune di ### presente alla conferenza di servizi, avrebbe inciso sull'evidenziata unanimità.
Sarebbe allora illogico ritenere che l'annu llamento del provvedimento di approvazione del progetto de finitivo dell'opera pubblica, oltre che del provvedimento di adozione di variante allo strumento urbanistico e approvazione del progetto definitivo, siano riferibili al solo ricorrente e non, invece, a diversi soggetti, tra i quali l'#### degli atti della procedura amministrativa avrebbe determinato l'invalidità e/o l'ine fficacia dell'atto negoziale successivamente stipulato (si richiamano Cass. n. 9906 del 2008; Cass. n. 7481 del 2007; cass. n. 12629 del 2006).
Avrebbe errato allora la Corte d'appello nel reputare la sussistenza solo di una nullità parziale di alcuni atti amministrativi limitata rapporto tra il ricorrente e l'### da un lato, «priva d i qualsiasi incidenza nei confronti degli altri soggetti destinatari dei medesimi atti amministrativi» e dall'altra non att inente «al procedimento di formazione della volontà di contrarre della ### Nella specie, in realtà, vi sarebbe «in presenza di atti annullati interamente» costituenti «i presupposti immancabili per la determina a contrarre da parte della pubblica amministrazione».
In ordine, poi, al secondo motivo di appello principale, rigettato dalla Corte d'appello, la ricorrente non condivide le argomentazioni che sono riferite «esclusivamente al mancato recesso da parte della ricorrente dal contratto, mo tivo che p reclude l'iscrizione delle riserve».
Pertanto, tali argomentazioni possono semmai «essere ritenute attinente all'ipotesi di contratto valido ed efficace». 13 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### caso in esame, in vece, si sarebbe in presenza «di un contratto invalido/ineff icace, che non ha prodotto alcun effetto, documento posto a base della respon sabilità precontrattuale e domanda risarcitoria».
A seguito dell'annullamento da parte del giudice amministrativo di tut ti gli atti presuppo sti alla stipula del contratt o d'appalto, trattandosi di un atto unitario sostanzialmente e strutturalmente, gli effetti della pronunci a giurisdizionale non p otevano essere circoscritte ai soli ricorrenti.
Se così è, a giud izio della rico rren te, poiché l'annullamen to dell'approvazione del progetto esecutivo incide in misura decisiva sulla determin a a contrarre e, quindi, su l contratt o, anch'esso travolto dalla decisione del giudice amministr ativo, per fatti e responsabilità dell'appaltante ### la ricorrente non avrebbe «mai potuto recedere» da tale contratto, «in quanto quod nullum est , nullum producit effectum». 2. Il motivo è infondato. 2.1. Deve muoversi dalla considerazione che il ### sezione di ### con la sentenza n. 1790/2007, ha annullato tutti gli att i impugnati: le deliberazioni del ### comunale di ### n. 166 del 12/12/2000 e n. 98 del 23/10/2001, quali atti di adozione di variante al PRG ex art. 1 comma 5 della legge n. 1 del 1978; la disposizione della direzione generale ### n. 372 del 9/1/2003, con cui è stato approvato il progetto definitivo n. 7566 del 2/10/2002, relativo ai lavori di ade guament o della ### vari ante di ###; decreto di occupazione temporanea n. 263 del 17/9/2003 adottato dal prefetto, con consegu ente occupaz ione temporanea; nota dell'### n. 25442 del 30/9/2003, recante la comunicazione del decreto impugnato e del giorno fissato per la redazione dello stato 14 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### di consist enza e l'immissione in possesso; ve rbale dell o stato di consistenza redatto in data ###. 3. Non v'è dubbio che la sentenza del ### sezione di ### n. 1790 del 2007 sia passata in giudicato.
Vanno individuati, però, i limiti oggettivi del giudicato amministrativo. 3.1. Va chiarito che il ### ha annullato, tra gli altri, la disposizione della direzione gene rale ### n. 372 del 9/1 /2003, quale approvazione del progetto definitivo dell'opera pubblica. ###. 1, comma 1, della legge n. 1 del 1978 (### delle procedure per la esecuzione d i opere pub bliche e di impianti e costruzioni industriali) stabilisce che «l'approvazione dei progetti di opere pubbliche da parte dei competenti organi statali, regionali, delle province auton ome di ### to e B olzano e degli altri enti territoriali equivale a dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità delle opere stesse».
Pertanto, va sottolineato immediatamente che l'approvazione dei progetti di opere pubbliche, e nella specie la disposizione dell'### n. 372 del 9/1/2003, che ha approvato il progetto definitivo della realizzazione della variante di ### equivale a «dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza e di indifferibilità delle opere stesse».
La norma poi distingue l'ipotesi in cui lo strumento urbanistico vigente contenga destinazioni specifiche di aree per la realizzazione di servizi pubblici, nel qual caso l'approvazione di progetti di opere pubbliche da parte del ### comunale non comporta necessità di variante allo strumento urbanistico medesimo, dal diverso caso, contemplato nel comma 5, dell'art. 1, in cui le opere ricadano su aree che negli strumenti urbanistici appro vati non sono destinate a pubblici servizi. 15 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### tal caso, «la de liberazione del consig lio comunale di approvazione del progetto costituisce adoz ione di variante degli strumenti stessi, non necessit a di autorizzazione regionale preventiva e viene approvata con le modalità previste dagli articoli 6 e seguenti della legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni». 3.2. ###. 1, commi 4 e 5, è stato poi modificato, a partire dal 19/12/1998.
Si prevede, dunque, al comma 5 dell'art. 1 della legge n. 1 del 1978 che «nel caso in cui le ope re ricadano su aree c he negli strumenti urbanistici approvati non sono destinate a pubblici servizi oppure sono destinate a tipologie di servizi diverse da quelle cui si riferiscono le oper e m edesime e che sono regolament ate con lo standard minimi da norme nazionali e regionali, la deliberazione del consiglio comunale di ap provazione del proge tto pre liminare e la deliberazione della giunta comunale di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo costituiscono adoz ione di variante degli strumenti stessi, non ne cessitano di autorizzazione reg ionale preventiva e vengono approvate con le modalità previste dal articoli 6 e segu enti d ella legge 18 aprile 1962 , n. 167, e successive modificazioni». 4. ###. 6 dell a legge 18/4/ 1962, n. 167 (Disposizioni per favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare) prevede che «entro 5 giorni dalla deliberazione di adozione da parte del consiglio comunale, il piano deve essere depositato nella segreteria comunale e rimane rvi nei 10 giorni successiv i.
Dell'eseguito deposito è data immediata notizia al pubblico […] entro 20 giorni d alla data di inser zione nel foglio annunzi legali, gli interessati possono presentare al Com une le proposizioni. Nello stesso termine stabilito per il deposito nella segreteria comunale, il 16 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### sindaco comunica il p iano anche alle comp etenti amministrazioni centrali dello Stato […]».
Si prev ede, poi, all'art. 7 del la legge n. 167 del 1962 che «decorso il periodo p er le opp osizioni e osservazioni, non ché il termine di 30 giorni di cui all'ultimo comma del precedente articolo 6, il sindaco, nei successivi 30 giorni trasmette tutti gli atti, con le deduzioni del consiglio comunale sulle osservazioni ed opposizioni presentate, al provveditore regionale alle opere pubbliche». 4.1. Nell'art. 37 della ### 31/5/1980, n. 56 (Attuazione degli strumenti esecutivi del ### regolatore e pubblica utilità) vi è un espresso richiamo alla legge n. 167 del 1962.
Ed infatti si prevede che «I piani particolareggiati vanno attuati in un tempo non maggiore di dieci anni e la lor o approv azione equivale a dichiarazione di pu bblica u tilità delle opere in essi previste.
I piani esecutivi di cui alla legge 18/4/1962, n. 167 e successive modifiche (piani di zona) ed all'art. 27 della legge 22/10/1971, 865 (piani pe r insediamenti produttiv i) vengon o disciplinati dagli articoli 19, 20 e 21 della presente legge ed attuati - per i comuni obbligati al programma pluriennale - mediante la loro inclusione nel P.P.A. medesimo; la loro approvazione produce, ai fini espropriativi e per la durata fissata dalle leggi statali vigenti, gli effetti della pubblica utilità delle opere prev iste. Per i piani d i zona valgo no anche le disposizioni di cui al 4 comma de ll'art. 3 d ella legge statale 18/4/1962, n. 167». 4.2. Nella specie, il ### con la sentenza n. 1790 del 2007, ha evidenziato, sul punto, che «benché i lavori di adeguamento della sede della strada statale 99 siano stati localizzati anche su aree, quale quella del ricorrente, non riservate a servizi pubblici, alle deliberazioni consiliari sopra richiamate, n. 166 del 2000 e n. 98 del 17 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### 2001, non hanno fatto seguito gli adempimenti stabiliti in tema di approvazione dei piani ex lege n. 167/1962 dal combinato disposto degli articoli 21 e 37 della legge regionale ### n. 56/1980 (deposito della deliberazione negli uffici della segreteria comunale; notizia del deposito; pronuncia del consiglio comunale sulle eventuali osservazioni, approvazione dell'autorit à regionale; approvazione definitiva da parte del consiglio comunale)».
Prosegue il ### nella sentenza citata, affermando che «di conseguenza, la variante, adottata in forza delle deliberazioni sopra richiamate, non avendo acquista to efficacia, non è idonea a legittimare l'inizio dei lavori e, quindi, non giustifica l'emanazione del provvedimento di occupazione di urgenza del suolo del ricorrente».
Tra l'altro, nel merito, il ### evidenzia anche l'illogicità delle modalità progettuali, in quanto, con l'esecuzione dei lavori di adeguamento della sede stradale «sarà inte rcluso l'accesso al fabbricato del ricorrente».
Fondate sono risultate anche le cen sure di legittimità delle modalità progettuali approvate «in relazione all'area di proprietà del ricorrente».
Di conseguen za, per il ### «v a accolta la do manda di annullamento della disposizione dell'### n. 372 del 9/1/2003, delle deliberazioni del Comune di ### di approvazione del progetto delle opere di adeguamento della sede ###e del decreto prefettizio n. 236 […] del 17/9/2003». 5. ### agli effetti del giudicato amministrativo trova conferma la sentenza della Corte d'appello impugnata, in quanto, nella specie, tali effetti non si estendono erga omnes, ma riguardano soltanto le parti del processo svoltosi dinanzi al ### 5.1. Si rileva, in particolare, che il ### di Stato, in ### plenaria (sentenza 27/7/2019, n. 4), ha evidenziato che il giudicato 18 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### amministrativo è sottoposto alle disposizioni processuali civilistiche per cui il giudicato opera solo inter partes, secondo quanto prevede per il giudicato civile l'art. 2909 I casi di giudicato amministrativo con effetti erga omnes sono, quindi, eccezionali e si giustificano in ragione «dell'inscindibilità degli effetti dell'atto e dell'inscindibilità del vizio dedotto: in particolare, l'indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l'esistenza di un legame altrettanto indivisibile fra le posizioni dei destinatari, in modo da rend ere inconcepibile - logicamente, ancor prima che giuridicamente - che l'atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato».
Sono state individuate talune ipotesi eccezionali di estensione ultra partes del giud icato am ministrativo : l'annullamento di un regolamento (l'efficacia erga omnes in questo caso trova una base normativa indiretta dell'art. 14, comma 3, del d.P.R. 24/11/1971, 1199); l'annullamento di un atto plurimo inscindibile (decreto di esproprio di un bene in comunione); l'an nullamento di un atto plurimo scindibile, se il ricorso viene accolto per un vizio comune alla posizione di tutti de stinatari ( decreto di approvazione di una graduatoria concorsuale travolto per un vizio comune ); l'annullamento di un atto che provvede unitariamente nei confronti di un complesso di soggetti (decreto di scioglimento di un consiglio comunale).
Gli effett i erga omn es dell'annullamento giurisdizionale si verificano solo nei casi in cui gli atti impugnati siano a contenuto generale inscindibile ovvero a contenuto normativo (### Stato, sez. III, 20/4/2012, n. 2350).
In tal senso si è pronunciata anche questa Corte, per la quale, in tema di giudica to ammin istrativo, la regola generale dell'efficacia "inter partes" subisce delle eccezioni nei casi in cui la sua estensione 19 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### si giu stifica o per la particolare natura dell'att o - ad es. un regolamento o un atto plurimo inscindibile - o per la presenza di un legame inscindibile fra i destinatari che, valutato unitamente al vizio che inficia la validità del pro vvedimen to, rende inconcepibile, sul piano logico e giuridico, che l'atto stesso possa continuare a produrre effetti nella sfera g iuridica dei soggetti n on impugnanti; t ale estensione riguarda, tuttavia, solo l'effetto caducatorio dell'annullamento e non anche gli obblighi ordinatori e conformativi, rispetto ai quali torna ad espandersi la regola generale fissata dall'art 2909 c.c., poiché , mentre l'elimin azione del provvedimento impugnato non può che fare stato "erga omnes", quanto ai predetti obblighi, la mancata evocazione in giudizio di una parte impedisce la costituzione nei suoi confro nti di que lla "res iudicata" i donea a vincolare i successivi organi giudicanti (Cass., sez. L, 6/8/2019, 21000). 6. Non v'è dubbio, pe rò, che le deliberazioni del ### comunale di ### a n. 166 del 12/1 2/2000 e n. 98 del 23/10/2001, quali atti di adozione di variante al PRG ex art. 1 legge n. 1 del 1978, sono - per giurisprud enza amministrativa - atti plurimi.
Si è, infatti, aff ermato che la sentenza che con duce all'annullamento di un atto generale non sempre ha efficacia erga omnes, il che accade facilmente nel caso dell'annullamento di un piano regolatore, in cui l'interesse fatto valere nel ricorso rest a circoscritto alle aree individuate o a parti specifiche del territorio comunale, pertinenti alle posizioni dell'istante (### Stato., sez. IV, 4/4/2018, n. 2097; ### Stato, sez. IV, n. 7771 del 2003).
Con la precisazione che «le prescrizioni contenute in una variante al piano regolatore generale vanno considerati scindibili, ai fini delle loro event uale annullamento in sede ###la 20 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### conseguenza che, nel caso in cui il ricorso prospetti vizi relativi solo ad alcun e determinazioni, l'annul lamento del provvedimento non può essere che parziale, stante il principio generale della specificità dei motivi proponibili dei ricorsi davanti al giudice amministrativo» (### Stato, sez. IV, 4/4/2018, n. 2097; ### Stato., sez. IV, 8146 del 2003).
Vanno considerate, dunque, scindibili, ai fini del loro eventuale annullamento, le prescrizioni contenute in una variante al piano regolatore generale; sicché, laddove il ricorso prospetta vizi relativi solo ad a lcune d eterminazioni, l'annullamento del provvedimento non può essere che parziale, stant e il principio gene rale della specificità dei motivi nei rico rsi dinanzi al giudice amministrativo (### Stato, sez. IV, 10/12/2003, n. 8146).
Del resto, per poter assurgere ad atto normativo, è necessario che l'atto si rivolga a destina tari indeterminabili, per il naturale corollario della gener alità e dell'astrat tezza della previsione normativa (### Stato., Ad. Plen., 20/12/2017, n. 11; ### Stato., sez. VI, 29 /3/2013, n. 1848, in cui la delibera aveva conten uto generale, poiché, recando la mod ificazione dei confini tra due comuni, non era rivolta a destinatari determinati o determinabili a priori ed aveva contenuto unitario ed in inscindibile). 7. Peraltro, anche la giurisprudenza di questa Corte si è occupata della dichiarazione di indifferibilità ed urgenza e di pubblica utilità, implicita nell'approvazione di u n piano, reputando che l'annullamento del provvedimento non si estende erga omnes. 7.1. Si è ritenuto (Cass., sez. 1, 22/5/2009, n. 11920), quindi, che la parte che non ha partecipato al giudizio amministrativo non può avvalersi del giudicato relativo all'annullamento di un piano di zona per l'edilizia economica e popolare, al fine di ottenere in sede di giudizio ordinario la cancellazione della trascrizione del decreto di 21 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### espropriazione e il risarcimento dei danni, in quanto la dichiarazione di pubblica utilità, implicita nell'approvazione del piano di zona, non è un atto collettivo, ma deve essere inquadrato nella categoria degli atti plurimi, caratterizzati dall'efficacia soggettivamente limitata ai destinatari individuabili in re lazione alla titolarità delle singole porzioni immobiliari og getto della potestà ablato ria, con la conseguenza che il suo an nullamento non sp iega efficacia "erga omnes".
Pertanto, si è ch iarito ch e la dichiarazione di indifferib ilità ed urgenza e di pubblica utilità, che è implicita nell'approvazione del piano di zona per edilizia economi ca e popolare, n on è un at to collettivo, che in quanto tale è espressione di una volontà unica della pubblica amministrazione, che provvede unitariamente ed inscindibilmente nei confronti di un complesso di interessi considerati non singolarmente, ma come componenti di un gruppo unitario ed indivisibile; essa va al contrario inquadrata nella categoria degli atti plurimi «che sono viceversa caratterizzati dal fatto di rappresentare una esternazione unica di una pluralità di provvedimenti che non perdono la propria individ ualità ( intesa nel senso dell'effic acia soggettivamente limitata a ciascun destinatario) e che riguardano diversi soggetti individuabili in relazione all'appartenenza dei vari beni vincolati e considerati “uti singuli” (Cass. n. 11920 del 2009; Cass. n. 725 del 2004).
Si è rimarcato che, poiché ognuno di tali soggetti, in relazione al singolo bene, è titolare di distinti diritti ed interessi, l'impugnazione della dichiarazione di pubblica utilità da parte di alcuno di essi non può spiegare effetto rispetto alle altre situazioni giuridiche (Cass. 11920 del 2009; Cass. n. 2038 del 1996).
Da ciò consegue che il giudicato di annullamento produce effetti ripristinatori della pienezza de l diritto già affievolit o solo per il 22 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### ricorrente e per la specifica posizione da questo dedotte nel giudizio amministrativo e che, quindi, dello ste sso non p uò avvalersi la ### s.r.l., che al detto giudizio è rimasta estranea. 7.2. Non può che ribadirsi, allora, che l'efficacia erga omnes del giudicato amministrativo ope ra solo con riferimento a peculiari categorie di atti ammin istrativi, e cioè quelli av enti pluralità di destinatari e contenuto inscindibile e siano affetti da vizi di validità che ne inficino il contenuto in modo indivisibile per tutti destinatari (per esempio i provvedimenti tariffari, Cass. sez. 1, 17/12/1994, 10863; Cass., sez. 1, 13/3/1998, n. 2734), come gli atti di natura regolamentare e quelli aventi portata g enerale che sono atti collettivi, generali, indivisibili e che si contrappongono agli atti plurimi e divisibili (Cass., sez. 1, 16/4/2004, n. 7253).
Pertanto, la dichiarazione di pu bblica u tilità - che è implicit a nell'approvazione del piano di insediamenti produttivi - non è un atto collettivo, ma va inquadrato nella categoria degli atti plurimi, ossia di que lli che riguardano una p luralità di sogge tti indiv iduabili in relazione alla tito larità dei vari beni vincolati e considerati “ uti singuli” (Cass. n. 7253 del 2004). ### nel caso in esame, si è dinanzi al provvedimento dell'### di appro vazione del progetto defin itivo dell'op era n. 372 del 9/1/2003, che equivale, ai sensi dell'art.1, comma 1, della legge 1, del 19 78 a «dichia razione di pubblica ut ilità e di urgenza ed indifferibilità delle opere stesse». 8. Peraltro, nella sentenza del ### n. 1790 del 2007 si sottolinea la portata individuale dell'accertamento giurisdizionale e, dunque, dei limiti soggettivi del giudicato, laddove si fa riferimento alla circostanza che la variante adottata «non giustifica l'emanazione del provved imento di occupazione di urgen za del s uolo del ricorrente», e dove si reputano fondate le censure di legittimità delle 23 RG n. 26018/2019 ### Est. ### D'### modalità progettuali «approvate in relazione all'area di proprietà del ricorrente».
Resta assorbita ogni altra considerazione, in quanto, una volta che non c'è efficacia del giudicato amministrativo nel giudizio civile in esame, diviene ultronea ogni considerazione in ordine all'efficacia del contratto a valle. 9. Le spese del giudizio di legittimità vanno poste, per il principio della soccombenza, a carico della ricorrente si liquidano come da dispositivo. P.Q.M. rigetta il ricorso.
Condanna la ricorrente a rimborsare in favore della controricorrente le spese del giudizio di legittimità, che si liquidano in complessivi euro 8.500,00, oltre spese prenotate a debito, oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, Iva e cpa.
Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis, dello stesso art. 1, se dovuto.
Così deciso in ### nella camera di consiglio del 6 febbraio 2025
causa n. 26018/2019 R.G. - Giudice/firmatari: Scoditti Enrico, D'Orazio Luigi
v5.31
