La responsabilità dello Stato per la violazione delle direttive europee sull'orario di lavoro dei dirigenti medici: un'analisi del nesso causale

La recente pronuncia della Suprema Corte ha offerto un'importante occasione per riflettere sulla complessa questione della responsabilità dello Stato per la mancata o difettosa attuazione delle direttive europee in materia di orario di lavoro, con particolare riferimento alla categoria dei dirigenti medici. La vicenda giudiziaria ha visto numerosi professionisti del settore sanitario convenire in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero della Salute, chiedendo il risarcimento dei danni subiti a causa della violazione delle normative europee che impongono un periodo minimo di riposo giornaliero di undici ore consecutive e una durata media dell'orario settimanale non superiore a quarantotto ore.
Il cuore della controversia risiede nel periodo compreso tra il 2008 e il 25 novembre 2015, durante il quale, secondo i ricorrenti, le disposizioni dei turni e degli incarichi delle rispettive aziende datrici di lavoro avrebbero imposto un'attività lavorativa eccedente i limiti stabiliti dalle direttive europee, negando il godimento dei riposi giornalieri previsti. I medici hanno evidenziato come la legislazione italiana, pur avendo inizialmente recepito le direttive con il decreto legislativo n. 66 del 2003, avesse successivamente introdotto deroghe significative. In particolare, l'articolo 3, comma 85, della legge n. 244 del 2007 e l'articolo 41, comma 13, del decreto legge n. 112 del 2008 avevano escluso il personale del ruolo sanitario e le aree dirigenziali del Servizio Sanitario Nazionale dall'applicazione delle norme sul riposo giornaliero e sulla durata massima dell'orario settimanale, rimandando alla contrattazione collettiva la definizione delle modalità atte a garantire condizioni di lavoro appropriate.
La Commissione europea, nel maggio 2013, aveva già espresso un parere motivato all'Italia, rilevando come la classificazione formale dei medici come "dirigenti" non sempre corrispondesse a un'effettiva autonomia decisionale sull'orario di lavoro. Di fronte all'inerzia, nel febbraio 2014, era stata avviata una procedura d'infrazione. Solo con l'articolo 14 della legge n. 161 del 2014, con efficacia dal 25 novembre 2015, le deroghe erano state abrogate.
Il Tribunale di Roma, in primo grado, aveva rigettato la domanda, sostenendo che l'articolo 17 della Direttiva 2003/88 prevedesse la possibilità di derogare alle norme sull'orario di lavoro per i dirigenti o per coloro che potevano determinare autonomamente la durata della propria attività. Secondo il giudice di primo grado, spettava ai ricorrenti dimostrare che il superamento dell'orario fosse stato imposto dal datore di lavoro e non fosse frutto di una loro scelta. La Corte d'Appello di Roma ha confermato questa impostazione, ribadendo che la deroga al limite delle quarantotto ore settimanali non poteva essere considerata una violazione grave e manifesta del diritto comunitario, né lesiva dei diritti dei singoli lavoratori, qualora il superamento non fosse imposto. Per i dirigenti medici, il superamento dell'orario normale di lavoro sarebbe stato, di norma, conseguenza dell'attività svolta per il raggiungimento degli obiettivi assegnati.
La Suprema Corte, chiamata a pronunciarsi sul ricorso dei dirigenti medici, ha preliminarmente riconosciuto la sussistenza di una violazione "grave e manifesta" delle direttive europee da parte dello Stato italiano. Ha evidenziato come le norme nazionali che escludevano il personale sanitario e dirigenziale dall'applicazione dei limiti di orario e riposo fossero in contrasto con le direttive, soprattutto in assenza di una contrattazione collettiva che garantisse periodi equivalenti di riposo compensativo o una protezione appropriata. La Corte ha sottolineato che la qualifica di "dirigente" ai fini della direttiva non rileva per il mero dato formale, ma solo se correlata a un effettivo "potere di decisione autonomo" sulla determinazione della durata dell'orario di lavoro, potere che, per i dirigenti medici, non è pienamente riconosciuto dalla normativa interna.
Nonostante il riconoscimento della violazione grave e manifesta da parte dello Stato, la Suprema Corte ha rigettato il ricorso dei medici. La ragione di tale decisione risiede nell'impossibilità di ravvisare il nesso di causalità tra la violazione dell'obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai singoli. La Corte ha argomentato che l'impostazione aziendalistica che caratterizza lo statuto dei dirigenti medici nell'ordinamento interno, con il vincolo di risultato, impedisce di apprezzare se e in che misura la prestazione di attività lavorativa eccedente i limiti fosse conseguenza della fissazione di turni e orari non conformi alle direttive, o piuttosto del consapevole e volontario superamento di tali limiti, pur stabiliti conformemente alle norme, in funzione del raggiungimento degli obiettivi programmati.
In altre parole, la Corte ha ritenuto che, anche in assenza delle norme derogatorie contestate, l'impostazione aziendalistica e il connesso "vincolo di risultato" avrebbero potuto comunque indurre i dirigenti medici a prescindere dall'orario di lavoro loro assegnato per il raggiungimento degli obiettivi concordati. Pertanto, in mancanza di specifica allegazione e prova che le ore di lavoro eccedenti fossero direttamente riferibili a una regolamentazione difforme dalle norme unionali, e non al perseguimento degli obiettivi programmati, non è stato possibile considerare tali prestazioni come fonte di pregiudizio risarcibile direttamente correlato alle violazioni della normativa europea. La Corte ha infine escluso la necessità di un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, ritenendo l'interpretazione delle norme unionali pacifica e il dibattito concentrato sull'interpretazione delle norme interne.